Livre blanc : la Fédération des EPL aspire à "réguler ses propres pratiques"

Une feuille de route autant qu'un guide pour les entreprises publiques locales, visant à moderniser leur fonctionnement et à en améliorer la transparence et "réguler ses propres pratiques". Telles sont les ambitions du livre blanc sur l’économie mixte locale intitulé "Agilité et transparence", dévoilé par la Fédération des EPL dès le mercredi 9 octobre et remis à Julien Denormandie le lendemain lors de la clôture de l’événement.

"Vous y défendez un modèle qui démontre qu’il marche puisque deux milliards d’euros de marchés publics ont été passés", a souligné le ministre de la Ville et du Logement. Le ministre a rappelé l’importance prise par les SEM et l’économie mixte locale en général - des "structures capables d’agir sur des problématiques spécialisées" - avec les grandes phases de décentralisation. "Décentralisation que nous poursuivrons avec le projet de loi portée par Jacqueline Gourault", rappelle Julien Denormandie, en référence au futur projet de loi "3D", pour "décentralisation, différenciation, déconcentration" qui devrait être présenté après les élections municipales de mars 2020. 

"Le programme Cœur de ville, les projets de rénovation urbaine, montrent à quel point les EPL ont la capacité de s’adapter aux besoins des territoires", relève le ministre, qui rappelle également l’importance des EPL dans la politique de l’habitat et du logement, "grâce à leur approche transversale qui prend notamment en compte la question du foncier". Durant le congrès, il a d'ailleurs été annoncé que, dans le contexte de la mise en œuvre de la loi Elan, une vingtaine de SEM immobilières créeront d’ici la fin de l’année une société de coordination (SC) nationale représentant un total de 25.000 logements, permettant de mutualiser des ressources et expertises. Le ministre a aussi rappelé qu’une mission avait été confiée au député Jean-Luc Lagleize pour "nous éclairer sur la manière d’accéder à un foncier à moindre coût". Ses premières conclusions ont été présenté le 9 octobre et mettent l’accent sur la création d’organismes de foncier solidaire (OFS). 

Le ministre a également rappelé le rôle fondamental des EPL dans l’atteinte des objectifs de zéro artificialisation nette, mentionnant qu’un groupe de travail sur le sujet a été mis en place, qui devrait rendre ses conclusions "d’ici la fin de l’année". "Beaucoup de travail a été effectué depuis deux ans et demi", a-t-il poursuivi, avant de conclure que c’est "dans le même état d’esprit" qu’il fallait continuer. 

Remise au Premier ministre dans les prochains jours

Lors de son discours de clôture, Jean-Marie Sermier, président de la Fédération des EPL, a réitéré son souhait de remettre le livre blanc au Premier ministre, "dans les jours qui viennent", afin "d’alimenter les réflexions à venir sur l’évolution et la modernisation de l’action publique locale". Il a également évoqué les ramifications internationales et européennes et le combat mené par la Fédération pour la reconnaissance des EPL en tant que PME au niveau européen (lire notre encadré ci-dessous). 

Ce document a bénéficié des apports de plus de 2.000 contributeurs issus des associations d’élus, des parlementaires, des institutions financières, des opérateurs privés durant une année. Il est "dans les esprits depuis un certain nombre d’années, pour mettre à plat la façon de faire des EPL, et pour améliorer nos fonctionnements. Nous avions pris l’engagement auprès du gouvernement, après l’adoption [en mai 2019] de la proposition de loi d’Hervé Marseille sur la sécurisation de l’actionnariat des EPL, de mettre sur la table le fruit de cette réflexion avant la fin de l’année, de partager notre vision de l’avenir, c’est chose faite", se félicite Jean-Marie Sermier. 

Répondre aux critiques de manque de transparence

L’objectif est aussi de répondre aux critiques sur le manque de transparence des entreprises publiques locales, qui avait été souligné par un référé de la Cour des comptes datant du 15 juin 2017 et publié au mois de septembre suivant. Les sages de la rue Cambon y recommandaient notamment de mettre en place un dispositif statistique de suivi et d’évaluation de ces entreprises et de leurs filiales, de rénover les dispositifs de contrôle des EPL, de préciser leur champ d’intervention ainsi que celui de leurs filiales, ou encore d’informer les assemblées délibérantes des rémunérations et avantages en vigueur dans les entreprises et leurs filiales. 

Selon Richard Lioger, député (LREM) de Moselle, vice-président de la Fédération des EPL et rédacteur du livre blanc, ce dernier vise aussi à permettre aux EPL de "réguler leurs propres pratiques" plutôt que de devoir passer par la loi pour encadrer leur activité. Sans surprise, le document se structure autour de cinq grands axes : 

• "conforter la transparence et le pilotage par les élus" ;
• "faire évoluer l’actionnariat des EPL en fonction des évolutions des territoires" ;
• "adapter les activités des EPL aux attentes des collectivités" ;
• "garantir une gouvernance d’entreprise de toutes les EPL" ;
• "Représentation des collectivités territoriales dans les instances de gouvernance".

Concernant la transparence, il rappelle d’abord le "caractère incontournable" de la représentation des collectivités territoriales par les élus locaux dans les instances de gouvernance des EPL. Et préconise ensuite d’ouvrir cette gouvernance, notamment aux élus d’opposition des collectivités, d’adopter un mode de désignation des administrateurs avec une exigence de mixité, de nommer un vice-président ou un adjoint en charge du pilotage des EPL dès lors qu’une collectivité est actionnaire d’un "nombre significatif" d’EPL, et de prévoir la publication, par les collectivités actionnaires, d'un rapport annuel sur "la stratégie, l’actualité et la situation de toutes les EPL de la collectivité.

S’agissant de la déontologie et la rémunération des dirigeants - un des points noirs mis en avant par la Cour des comptes (lire "Les SEM locales sont l’angle mort de la gestion publique, selon un rapport de la Cour des comptes") - le livre blanc recommande l’adoption d’une charte de déontologie à chaque EPL, et la mise en place d’un "comité des rémunérations représentatif des différents collèges d’actionnaires chargé de formuler un avis consultatif sur la rémunération des fonctions dirigeantes au sein des EPL et de leurs filiales". "L’ensemble des EPL n’ont pas à rougir de la pratique qui a été la leur jusqu’à maintenant", a tout de même rappelé Richard Lioger, précisant, au passage, "nous sommes des sociétés de droit privé, dans un champ de concurrence. Si on veut de la qualité il faut savoir y mettre le prix !". 

Concernant l’actionnariat des EPL, la Fédération demande à ses membres de "veiller à l’adéquation de leur actionnariat avec leurs collectivités donneuses d’ordre". Et appelle à "poursuivre la mise en œuvre du dispositif dit du 2/3 - 1/3 hérité des lois Maptam et Notr", qui encadre le régime applicable aux actions détenues dans les EPL en cas de transfert de compétence entre deux échelons de collectivités. Le livre blanc recommande enfin de dimensionner le capital des EPL en fonction de leur volume d’activité et de leur mode contractuel d’intervention.

Des plans stratégiques à moyen terme

La Fédération des EPL préconise également de conforter la gouvernance d’entreprises des EPL en s’appuyant sur le couple présidence-direction "en harmonie et complémentarité". Pour conforter cette complémentarité, le livre blanc demande aux EPL de rédiger des plans stratégiques à moyen terme régulièrement actualisés, incluant un plan d’affaires prévisionnel, de mettre en place des comités d’engagement systématiques, des pactes d’actionnaires, des présentations d’informations consolidées pour les SEM qui disposent de filiales. Pour l’adaptation de l’activité des EPL aux attentes des collectivités enfin, la fédération des EPL préconise d’élargir les champs d’intervention des EPL, et encourage le développement des SEM, SPL et des Semop dans les champs de compétence de la santé, du service public de l’enfance, et du maintien à domicile des personnes âgées.

"Le sentiment d’inquiétude n’est plus à l’ordre du jour"

Le livre blanc comporte également des préconisations concernant l’adaptation de la réglementation, qu’il conviendra au gouvernement de porter ou non. Parmi celles-ci, on peut retenir celle demandant de préciser, dans le code général des collectivités territoriales, "le contenu du rapport annuel de l’élu mandataire auprès de son assemblée délibérante, afin de faire de ce rapport un élément de référence en matière de transparence." Il recommande également de "renforcer le suivi des rapports des chambres régionales des comptes dans le code général des collectivités territoriales, par la mise en place d’une obligation pour tous les organismes proches des collectivités territoriales contrôlées par les magistrats financiers, dont les EPL." Il est également demandé au gouvernement d’encadrer les rémunérations consolidées des dirigeants des EPL, afin d’éviter les dérives.

Enfin, le livre blanc recommande de mieux contrôler les filiales créées par les EPL en étendant le "contrôle opéré sur les filiales au titre de leur statut de société anonyme, en appliquant aux filiales de SEM significatives une obligation de désignation d’un commissaire aux comptes. Restera au gouvernement à se saisir de ces sujets.

"Le sentiment d’inquiétude n’est plus à l’ordre du jour", a conclu Jean-Marie Sermier lors de son discours du 9 octobre, en rappelant que 1.310 EPL concouraient "à l’attractivité des territoires, et étaient fortes des 276.000 emplois qu’elles génèrent grâce à un chiffre d’affaires annuel cumulé de 13.7 milliards d’euros". "Ce livre blanc est une force de propositions, a résumé le président Sermier. "À droit constant, nos mandants ne souhaitent pas forcément plus de textes de lois, juste quelques ajustements législatifs et réglementaires dans un cadre et recomposition permanente", a-t-il mis en avant, en rappelant la volonté de la Fédération d'avancer "main dans la main avec les pouvoirs publics".