Citoyenneté - Les conseils de développement, un levier pour la démocratie intercommunale ?

Les conseils de développement sont peu connus. Les élus intercommunaux ignorent parfois leur existence et, a fortiori, l'obligation qui leur incombe en la matière. Créé en 1999 par la loi Voynet, le conseil de développement a été conforté par les lois Maptam de 2014 et Notr de 2015.
Dans les métropoles et autres établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 20.000 habitants - le seuil était auparavant de 50.000 habitants -, ainsi que dans les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), une assemblée de citoyens bénévoles doit désormais être constituée pour représenter les "milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs". Son rôle : donner son avis sur le "projet de territoire" et, pour les EPCI, "sur les documents de prospective et de planification résultant de ce projet, ainsi que sur la conception et l’évaluation des politiques locales de promotion du développement durable". Au-delà, le conseil peut être consulté sur toute question intéressant le territoire et se saisir d'enjeux tels que l'animation du débat public.

La loi doit être "interprétée avec le maximum de souplesse"

"On estime qu'il y aurait actuellement 200 conseils de développement actifs, en France métropolitaine et en outre-mer", précise Alexandra Vidal, chargée de mission à la Coordination nationale des conseils de développement (CNDP). Les 22 métropoles auraient déjà quasiment toutes leur conseil ; en revanche, seuls 80 conseils de développement seraient actifs dans les autres communautés – communautés de communes, d'agglomération et urbaines – et 80 autres seraient rattachés à des pays ou des PETR. D'où un potentiel de créations important. "A terme il devrait y en avoir entre 500 et 700", ajoute Alexandra Vidal.
Une fois les changements de statuts et de frontières digérés, les EPCI vont-ils se saisir de cet outil de démocratie participative ? Oui, à condition que "la loi soit interprétée avec le maximum de souplesse", selon Yves Londechamp, vice-président du conseil de développement de Saint-Quentin-en-Yvelines et co-président de la Coordination nationale. "Si des élus veulent créer un conseil de développement entre les quatre EPCI constitutifs d'un PETR et que ce conseil soit à la fois celui des EPCI et celui du PETR, ce sera très bien…", illustre-t-il.
Fin 2016, la réponse du ministre de l'Aménagement du territoire à une question écrite du sénateur Raymond Vall (Gers, RDSE) sur le sujet avait pourtant confirmé la nécessité de créer des conseils de développement "à différents niveaux" étant donné les "enjeux spécifiques" des EPCI par rapport à ceux du territoire plus vaste d'un PETR. "Il y a toujours moyen de faire preuve d'inventivité", nuance Alexandra Vidal, citant le conseil de développement de la métropole et du pays de Brest - réinstallé en décembre 2015 par délibération de la métropole et de l’ensemble des EPCI composant le pôle métropolitain du Pays de Brest.

Des habitants bénévoles qui "ont envie de travailler pour le territoire"

Un cadre souple offrant une dose de créativité, un mode de désignation des membres et une organisation à définir localement, voilà des arguments qui pourraient séduire les bonnes volontés. "C'est un très bel espace de liberté", confirme Dominique Valck, président du conseil de développement durable du Grand Nancy et co-président de la CNDP, soucieux de rassurer les élus. "Ces conseils de développement ne sont pas des outils de contre-pouvoir ou de contestation, ce sont des lieux apaisés d'ingénierie citoyenne pour éclairer la décision publique." En d'autres termes, les conseillers seraient là pour aider les élus, pas pour leur mettre des bâtons dans les roues.
Cela, à condition de donner à ces membres bénévoles leur "vrai salaire : des moyens pour travailler et de la reconnaissance". Les moyens mis à disposition, et notamment l'appui ou non d'un ou deux chargés de mission, seraient pourtant très variés d'un territoire à l'autre. De même que la taille des assemblées : d'une dizaine de personnes pour les territoires les plus ruraux à 200 voire 250 pour certaines métropoles. La moyenne serait autour de 80. 
L'absence de rémunération et de moyens garantis est la principale différence entre les conseillers de développement et leurs homologues au niveau régional, les membres des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (voir notre article du 5 juillet 2016 sur les Ceser). "Dans les conseils de développement, on trouve des personnes qui ont un réel intérêt, qui ont envie de travailler pour le territoire et sont vraiment impliqués", observe Alexandra Vidal.

Au Grand Nancy, le conseil associe parfois d'autres publics : étudiants, sans-abri...

Certes, au sein des assemblées, le noyau dur - la "mémoire du territoire" - est bien souvent composé de personnes retraitées, plus disponibles. Si la CNCD encourage ses membres à recruter davantage de jeunes, elle plaide là encore pour une interprétation souple de l'article 57 de la loi Egalité et Citoyenneté imposant la mixité et une représentation équilibrée des classes d'âges au sein des conseils.
Pour associer une large palette d'habitants, dont les moins disponibles et les plus traditionnellement éloignés de ce type d'instances, le conseil de développement de Nancy invite régulièrement d'autres personnes à contribuer à ses travaux. Actuellement, les étudiants de 13 formations universitaires participent ainsi à la démarche de prospective "Grand Nancy 2050". En 2018, Dominique Valck espère trouver la manière d'associer des personnes sans abri à une réflexion sur la pauvreté.
Le changement de frontières intercommunales a également été l'occasion de renouveler la composition et les modalités de fonctionnement de nombres de conseils de développement. Cela a été le cas à Saint-Quentin-en-Yvelines, où l'agglomération est passée en 2016 de sept à douze communes. Le conseil de développement qui existait depuis 2002 a alors "été recréé à partir de zéro, avec 75% de membres nouveaux", indique Yves Londechamp. Si ce dernier estime que ce renouvellement est "une excellente chose", il reconnaît que la dynamique qui structurait auparavant les échanges avec les élus (1) est forcément "un peu à reconstruire".

"Ingénierie citoyenne" versus "démocratie du clic"

A minima, les conseils de développement présentent chaque année leur rapport d'activité à l'assemblée communautaire ou au conseil syndical du PETR. La CNCD invite toutefois les élus à aller plus loin, notamment à être "transparents sur les raisons pour lesquelles ils ont retenu ou pas des propositions" afin de favoriser la mobilisation et la montée en compétence des conseillers.
En la matière, le processus d'apprentissage serait tout aussi important que les résultats des travaux. "Il faut maîtriser l'information, accéder au dossier, comprendre, pouvoir rentrer dans un processus d'intelligence collective", énumère Dominique Valck. "Attention à la démocratie directe" ou encore à "la démocratie du clic", alerte celui qui préside également la Conférence des conseils de développement du Grand Est (2). Certaines formes de consultations ne permettraient que de "mesurer des humeurs ou des peurs" et non pas de "construire ensemble".
Il est en outre plus difficile de mobiliser les citoyens dans la durée et sur la planification territoriale que de façon ponctuelle sur des projets concrets, renchérit Yves Londechamp. Des organes permanents tels que les conseils de développement auraient davantage le temps de s'approprier les enjeux et la possibilité de faire ainsi "des propositions pertinentes". Leurs travaux souvent prospectifs alimenteraient les élus en "idées nouvelles" et les aideraient à "sortir la tête du guidon" et à adopter "une perspective un peu plus large".

Des outils et des rencontres pour faciliter leur mise en place

"L'ingénierie citoyenne peut devenir une sorte de chaînon qui manque entre la République des experts et la décision publique", s'enthousiasme Dominique Valck.
Les conseils de développement se sont d'ailleurs largement emparés du thème de la démocratie participative. La coordination du Grand Est, avec le Ceser, y a consacré un livre blanc. Le conseil de développement de Nantes aurait rédigé, selon Yves Londechamp, des "propositions très concrètes sur la façon de conduire le débat public".
La démocratie intercommunale a-t-elle de beaux jours devant elle ? La CNCD, qui propose des outils tels qu'un vademecum et se met à disposition des élus et citoyens intéressés, est en tout cas au travail.
 

(1) Le conseil de développement de Saint-Quentin-en-Yvelines (Codesqy) a beaucoup travaillé sur la place de son agglomération dans le schéma directeur régional, le Grand Paris ou encore le Plateau de Saclay. Ses avis étaient régulièrement présentés à l'agglomération.
(2) Des coordinations régionales de conseils de développement existent dans la moitié des régions, dont la Bretagne (avec des monographies disponibles sur cinq conseils de développement), les Hauts-de-France, le Grand Est et l'Ile-de-France.