Politiques régionales - Faut-il aimer les Ceser ?

L'hémicycle de la région Ile-de-France a accueilli le 26 mai les membres du conseil économique, social et environnemental régional (Ceser), réunis en assemblée plénière. Au programme, l'examen de deux avis : le premier, fruit d'une auto-saisine, sur la gestion des fonds européens par la région francilienne pour la période 2014-2020, le second, résultant d'une saisine de la présidente du conseil régional, sur la "création d'une aide régionale pour l'aménagement de 100 quartiers innovants et écologiques". Alors que le rapporteur du premier avis présente en détail son sujet, l'ambiance est passablement dissipée dans les rangs du premier collège, les représentants des entreprises et des activités professionnelles non salariées, à la gauche du président. Au centre, le troisième collège, celui des associations et des fondations, est plus studieux ; quelques "personnalités qualifiées" partagent leurs bancs. A droite, les syndicats de salariés, qui forment le deuxième collège, ont quelques absents à déplorer : au même moment, les manifestations contre la loi Travail battent leur plein.
Dans la centaine de membres présents ce jour-là, on repère un ou deux jeunes, désignés "personnalités qualifiées" lors du dernier renouvellement pour abaisser la moyenne d'âge. Cette dernière, de l'aveu du président Jean-Louis Girodot, est d'environ 60 ans. Il ajoute : "Pour une institution comme celle-là, c'est relativement jeune et cela va encore baisser." "Il n'y a pas actuellement dans les Ceser de limite dans les renouvellements de mandats", explique Laurent Degroote, président du Ceser Hauts-de-France et de l'Assemblée des Ceser de France. Ce dernier considère qu'une limite de trois mandats - soit un maximum de 18 ans pour les membres simples - permettrait d'accélérer le rajeunissement des assemblées.
Quant aux femmes, elles occupent désormais 40% des sièges du Ceser Ile-de-France, contre 20% lors de la mandature précédente. Lors du prochain renouvellement, les préfets devront s'assurer du strict respect de la parité dans les assemblées.

Des assemblées sans "crédibilité technique" ni "légitimité démocratique" pour le sénateur Jean-Louis Masson

C'est en effet le préfet de région qui est chargé de conduire le processus de nomination des membres du Ceser, l'assemblée destinée à représenter la société civile organisée aux côtés de l'assemblée élue des conseillers régionaux. Et cela en deux temps : la désignation par arrêté préfectoral des organismes représentatifs destinés à siéger au Ceser, puis la validation par un deuxième arrêté de la liste des représentants – ces derniers ayant été désignés par leurs organisations, le préfet pouvant demander des ajustements. Désignées directement par le préfet, les personnalités qualifiées sont peu nombreuses – cinq par exemple en Ile-de-France.
"Tout ça est public", appuie Laurent Degroote, qui dit ne pas comprendre les accusations d'opacité portées par certaines personnalités politiques, en particulier des parlementaires. Dernière offensive en date : celle du sénateur Jean-Louis Masson (Moselle, sans étiquette) qui a déposé le 20 avril 2016 une proposition de loi visant à supprimer les Ceser. Lieu de "consolidation des corporatismes" ou encore de "renvoi d'ascenseur à des amis politiques", les Ceser n'ont pour le sénateur ni "crédibilité technique", ni "légitimité démocratique", produisent des travaux "dont en général personne ne se soucie" et ont un coût pour les régions… En bref, ils seraient inutiles.
Ces soupçons, pour Jean-Louis Girodot, ne sont "pas nouveaux". Il ajoute : "ça ne nous inquiète pas vraiment". Le président du Ceser Ile-de-France met en avant la "confiance" accordée par l'exécutif régional – le nouveau comme le précédent – ou encore l'avis favorable de la chambre régionale des comptes, qui estimait récemment que l'assemblée francilienne "[jouait] pleinement son rôle de conseil et d'expertise" (1).

Une nécessité de communiquer davantage pour valoriser la spécificité de l'assemblée et diffuser plus largement les travaux

"Le reproche que l'on peut faire aux Ceser, c'est qu'ils communiquent mal", estime Laurent Degroote. Dans le cadre de groupes de travail, les Ceser envisagent donc des évolutions "pour que leur démarche soit mieux connue et encore plus utile et efficace". Cela passe par une information plus large à destination des organisations mandantes et au-delà, mais aussi par des partenariats plus fréquents avec d'autres représentants de la société civile – les conseils de développement par exemple.
A l'heure de la défiance des citoyens vis-à-vis de la politique, les Ceser ont-ils un rôle à jouer ? Au niveau national, la députée Nathalie Kosciusko-Morizet (LR, Essonne) a récemment proposé de remplacer le Cese par une plateforme dans laquelle "chaque citoyen serait virtuellement membre en s’associant à des propositions". Les Ceser insistent surtout sur la nécessité de mieux se faire connaître et de valoriser leur propre contribution – celle d'une assemblée très diverse représentant la société civile organisée - à la définition des politiques régionales. Cela passe par la diffusion de livrables plus pédagogiques, la présentation des travaux par les rapporteurs ou présidents de commissions – notamment auprès d'organisations mandantes, de collectivités, de services de l'Etat ou encore d'établissements scolaires - et l'organisation de conférences thématiques.
Certaines démarches plus originales émergent parfois. En Bourgogne-Franche-Comté, dans le cadre d'une saisine de la présidente de la région, le Ceser a demandé à des lycéens de Montbéliard (Doubs) de faire des propositions sur la façon de mieux associer les citoyens à la décision publique.

Mission d'évaluation : mettre l'accent sur le qualitatif

L'évolution du rôle des Ceser semble toutefois davantage tournée vers un renforcement de son rôle de conseil vis-à-vis de l'exécutif régional, notamment par une participation plus systématique aux instances de gouvernance. "La plupart des Ceser ont été désignés 'invités permanents' de la conférence territoriale de l'action publique, ce qui marque une reconnaissance forte de la part des nouveaux conseils régionaux", souligne le président de l'Assemblée des Ceser de France.
Les travaux des Ceser doivent en outre désormais intégrer la nouvelle mission d'évaluation des politiques publiques régionales inscrite dans la loi Notr du 7 août 2015. L'Assemblée des Ceser de France devrait présenter en septembre une méthode commune – élaborée dans le cadre d'un groupe de travail – pour cette mission d'évaluation. "Compte tenu des retombées que nous pouvons observer très souvent des politiques, c'est sur le qualitatif que nous souhaitons mettre l'accent", précise Jean-Louis Girodot.
Cette mission d'évaluation est-elle susceptible de placer le Ceser dans des positions parfois délicates vis-à-vis de l'exécutif régional ? Le président du Ceser d'Ile-de-France ne voit aucune difficulté dans le positionnement de l'assemblée qu'il dirige : "nous ne nous situons absolument pas en contre-pouvoir de la région" mais "nous avons une grande liberté de parole".

Gagner en réactivité et suivre plus précisément les retombées des avis rendus

Dans les nouvelles grandes régions, les Ceser auront un autre défi à relever : celui du nombre de membres. Après une phase de transition de deux ans où les effectifs des anciens Ceser s'additionnent, le nombre de représentants sera à partir de 2018 supérieur, dans nombre de régions, à ce qu'il était avant 2016. Les membres du Ceser d'Ile-de-France passeront aussi de 128 à 190, ce qui nécessite des "adaptations" pour Jean-Louis Girodot. "Cela nous permettra peut-être de travailler plus vite", espère-t-il. Cela semble être le souhait de Valérie Pécresse, comme d'autres présidents de région.
La nécessité de davantage de "réactivité", de "rapidité" des Ceser, avait également émergé d'une rencontre composée de membres de Ceser, d'agents de sept régions et de conseillers de l'Association des régions de France (ARF). Autre idée soumise par ce groupe de travail, selon l'ARF : s'appuyer sur les Ceser pour la "réalisation d’études de terrain sur la perception des politiques régionales". Ou encore suivre de plus près l'impact des avis du Ceser sur la politique régionale, notamment à travers des retours du président du Conseil régional au Ceser sur ces avis.

Un coût jugé limité pour un tel "lieu de dialogue"

Certains Ceser, tels que celui de l'ancienne région Champagne-Ardenne, se sont lancés dans une telle démarche de suivi. Plus globalement, l'Assemblée des Ceser de France s'efforce de répertorier des exemples d'avis ayant eu un impact important sur les politiques menées (voir encadré). Pour l'instance de représentation des Ceser, il s'agit moins de justifier un coût qu'elle considère comme limité pour les régions – les frais de fonctionnement et les indemnités des membres représenteraient entre 1 et 3 pour mille du budget régional (2) -, que de démontrer le réel apport de ces assemblées. En 2014, la Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (iFRAP) estimait que la suppression du Cese national et des Ceser permettrait à la collectivité d'économiser 100 millions d'euros par an, dont environ 60% pour les régions. Laurent Degroote estime que, pour un tel "lieu de dialogue", qui permet à "des délégués de la CGT, des délégués du Medef, des écolos pur jus ou encore des présidents d'université de trouver des positions communes", ce n'est "pas cher". 

Caroline Megglé

(1) Dans le cadre du rapport de la chambre régionale des comptes sur la gouvernance de la région Ile-de-France au cours des exercices 2010 à 2015.
(2) Les indemnités des membres des Ceser sont fixés par délibération du conseil régional et ne peuvent dépasser certains seuils (50% de l'indemnité maximale pouvant être attribuée à un conseiller régional pour un membre du Ceser, 50% de l'indemnité maximale du président de conseil régional pour le président du Ceser, l'indemnité d'un membre majorée d'un coefficient de 1,9 pour les vice-présidents du Ceser et l'indemnité d'un membre majorée d'un coefficient de 1,3 pour les membres du bureau du Ceser). Du personnel de la région assure en outre le fonctionnement (secrétariat et organisation, support thématique, communication…). Leur nombre varie selon les Ceser ; l'équipe du plus gros Ceser, celui d'Ile-de-France, est composée de 27 agents.

L'impact des travaux des Ceser sur les politiques régionales en quelques exemples

Actuellement, les Ceser rendraient en moyenne 25 productions par an et par Ceser  - sur saisine ou autosaisine : avis, rapports, études, contributions - selon l'Assemblée des Ceser de France. Ces travaux sont élaborés pour la plupart en commission ; chaque Ceser possède au moins une douzaine de commissions portant sur les compétences de la région (développement économique, aménagement du territoire, formation professionnelle...), sur des enjeux spécifiques du territoire (métropole du Grand Paris en Ile-de-France), sur des compétences partagées (tourisme, culture...) ou encore sur de la prospective. Le président du Conseil régional doit obligatoirement saisir le Ceser sur les documents budgétaires, les schémas directeurs et autres supports de planification.     

En Bretagne – Le Ceser aurait été le premier lanceur d'alerte sur la ressource en eau et les problématiques liées au poids de l'élevage et de l'absence de nappes souterraines. Via le Ceser, les représentants agricoles et les associations environnementales ont depuis été régulièrement associés à l'élaboration et la mise en œuvre d'une politique régionale de l'eau.

En Champagne-Ardenne – Fin 2015-début 2016, le Ceser a demandé et obtenu l'adaptation par la SNCF des horaires de desserte TGV entre les grandes agglomérations de la nouvelle grande région. En 2014, le Ceser a mis l'accent sur la nécessité de créer un espace de dialogue entre la région et les membres de la conférence territoriale de l'action publique et les acteurs culturels. Un an plus tard, un Parlement culturel de Champagne-Ardenne a été créé.

En Ile-de-France – La création du nouvel établissement public foncier sur l'ensemble de l'Ile-de-France au 1er janvier 2016 "a été préconisée par notre Ceser depuis 2004", selon Jean-Louis Girodot. Ce dernier cite également le soutien au logement intermédiaire, recommandée depuis 2011, et qui constitue désormais une "volonté forte du nouvel exécutif régional". Enfin, l'idée d'un bureau de représentation de la région francilienne à Bruxelles aurait été soufflée quelques mois avant sa création par le Ceser dans un rapport.

En Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées – L'ancien Ceser Midi-Pyrénées a participé activement à la création d'un Institut national universitaire (Jean-François Champollion à Castres, Albi et Rodez) et d'un pôle de compétitivité (Agri-Sud-Ouest Innovation) dédié à l'agriculture et l'agroalimentaire. Selon l'Assemblée des Ceser de France, la région s'appuie en outre sur le Ceser pour organiser le dialogue territorial avec les acteurs économiques et sociaux dans le cadre de son plan de développement de l'apprentissage.

C. Megglé