Ingénierie - Les collectivités appelées à apporter plus de moyens au Certu

Le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) vient de mettre en ligne un rapport sur l'évolution de la gouvernance du Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (Certu) réalisé en mai dernier. Créé par un décret du 9 février 1994, ce service à compétence nationale directement rattaché au ministère de l'Ecologie est bien connu des collectivités pour lesquelles il conduit des études dans un grand nombre de domaines (réseaux urbains, transports, urbanisme, construction publique). Ses missions ont été définies précisément dans un arrêté du 20 mars 2007.
Le rapport du CGEDD fait suite au souhait des collectivités, exprimé notamment lors des Entretiens du Certu des 2 et 3 février 2010 à Lyon, de voir la gouvernance de cet organisme mieux partagée entre elles, l'Etat, et les professionnels de tous horizons. Il est publié alors que le contrat objectifs-moyens du Certu s'achève à la fin de l'année. "Les bons résultats du Certu ne dispensent pas de continuer à le faire évoluer, au moment où le développement durable demande des approches plus systémiques et plus complexes, au moment où les collectivités locales rentrent dans une nouvelle phase de changement et où les contraintes financières sur la sphère publique s'accroissent", soulignent les auteurs du rapport, Alain Lecomte et Jacques Roudier.

Un financement essentiellement assuré par l'Etat

Dans une première partie, présentant de manière synthétique le Certu, le CGEDD note la pertinence de l'objectif stratégique défini dans son contrat objectifs-moyens 2009-2011 qui est de promouvoir "la ville durable". Le rapport analyse ensuite les rôles respectifs des différents acteurs, et en particulier de l'Etat et des collectivités territoriales, dans les champs urbains. Il s'attache au positionnement du Certu comme "outil de mutualisation et de diffusion des méthodes et des bonnes pratiques", considérant que cette fonction est "un gage d'efficacité des politiques prônées par l'Etat et qu'il est donc de l'intérêt de la communauté nationale qu'elle bénéficie d'un financement assuré essentiellement par l'Etat, même si ses services n'en sont pas les principaux utilisateurs directs".
Le CGEDD formule ensuite ses recommandations. Malgré un respect des orientations stratégiques données au Certu, il fait le constat d'"un programme très éclaté, dans lequel toutes les actions, prises en soi, ont leur utilité et leur pertinence, mais dans lequel il n'existe pas de structuration stratégique ni de justification évidente dans l'affectation des priorités". Il manquerait donc en amont du dialogue relatif à l'élaboration du programme une phase, "plus globale, sans doute moins précise, mais identifiant véritablement les enjeux, et associant continuité dans l'approfondissement des sujets, prise en compte des évolutions et attention aux sujets émergents". Il recommande en premier lieu de "faire apparaître des lignes de force plus marquées".   Il considère que le Certu doit faire apparaître "quelques productions emblématiques, à caractère plus transversal, constituant des synthèses des connaissances et des pratiques". En somme, "quelques opérations de référence qui, par leur caractère à la fois synthétique et innovant, aient une dimension stratégique et fédératrice dans le programme annuel d'activités du Certu".

Des outils d'aide à la décision politique

Le rapport note que le Certu s'est adressé, jusqu'à une époque récente, principalement aux services techniques des collectivités territoriales. L'enjeu est que les élus puissent avoir "facilement accès" à ses travaux, ce qui implique qu'ils soient "adaptés selon leurs destinataires".  "Le Certu trouvera sa pleine efficacité s'il réussit à croiser les prescriptions nationales et les besoins du terrain, avec l'éclairage de la recherche", estiment les auteurs du rapport qui relèvent que la demande porte plus sur des outils d'aide à la décision politique que sur des choix techniques, et davantage "sur des contributions méthodologiques au bénéfice de l'assistance à la maîtrise d'ouvrage plutôt qu'au bénéfice de la maîtrise d'œuvre".
En termes de gouvernance du Certu, le CGEDD envisage plusieurs scénarii d'évolution. L'enjeu pour l'organisme serait de "disposer d'un lieu de décision unique sur son programme, sans faire disparaître les prérogatives de l'État qui continuera à assurer son financement principal". De nombreux interlocuteurs de la mission du CGEDD ont en effet exprimé "une certaine frustration à l'égard du fonctionnement des instances du Certu", bien qu'ils y aient "noté la liberté des échanges qui s'y déroulent". En conséquence, les rapporteurs avancent deux options : modifier ou non le statut du Certu avec, dans le second cas, une adaptation des instances d'orientation en redonnant notamment au comité d'orientation (Codor) son vrai rôle d'orientation et en faisant une structure plus ramassée disposant de vraies marges de manoeuvre sur le choix des activités du centre. En cas de changement de statut à périmètre constant, les auteurs du rapport préconisent que le Certu devienne un établissement public, statut apparaissant comme "le plus adapté" et qui fournit "les éléments de gouvernance nécessaire, autour du conseil d'administration".

Contribution des collectivités à des projets à des fins méthodologiques

Autre élément important du rapport : la question du financement. L'idée d'un "rééquilibrage (...) entre l'Etat et les collectivités territoriales, même dans une approche "gagnant gagnant" entre les deux parties ne peut être éludée", soulignent les rapporteurs. Selon eux, l'exigence d'une participation financière récurrente des collectivités au financement du Certu ne peut être, actuellement, que "rejetée" par celles-ci. Mais ils ont aussi "senti une certaine réceptivité" à l'idée d'"accroître les contributions en nature et en crédits apportées par des collectivités territoriales ou des groupements de celles-ci à des projets identifiés, sur la base de 'tours de table' à géométrie variable selon chaque projet". Ils recommandent donc de développer, "au moins comme une première étape, la participation des collectivités territoriales aux moyens du Certu, sous forme de contributions à des projets ambitieux d'études, d'observations et d'évaluation de terrain à finalités méthodologiques".
Enfin, le CGEDD s'est interrogé sur les relations du Certu avec les services territoriaux de l'État, qui lui ont semblé "bien modestes". Pourtant, insiste-t-il, "il rentre bien dans les missions de l'organisme d'être un véritable centre de ressources pour les directions territoriales, et en particulier pour les Dreal (directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement, NDLR), qui pourraient aider plus facilement les collectivités territoriales qui souhaitent cette aide à mettre en œuvre les politiques publiques et à concevoir leurs projets de territoire". Or, un très faible nombre de commandes de documents du Certu en provenance des services territoriaux du ministère a été relevé. Le CGEDD recommande donc d'inciter le Centre à renforcer ses actions à leur encontre.