La Cour des comptes ne veut pas d'une recentralisation du RSA

Ce 13 janvier, Pierre Moscovici, le premier président de la Cour des comptes, présentait un rapport public thématique consacré au revenu de solidarité active (RSA). Un travail "à la fois très attendu, important et inédit par son ampleur", qui intervient un peu plus de dix ans après la généralisation de cette prestation en 2008 et constitue la première évaluation de ce type depuis les travaux, en 2011, du comité national chargé du suivi de la mise en place du RSA. Le dispositif mis en œuvre pour élaborer ce rapport est à la hauteur, avec une enquête nationale et neuf enquêtes territoriales (*), un travail d'exploitation des bases de données nationales et départementales (départements, CAF, MSA, Pôle emploi...), une analyse de droits connexes par l'université Gustave Eiffel de Marne-la-Vallée et une enquête de satisfaction réalisée en mars 2021 par BVA auprès de 1.011 bénéficiaires du RSA et 305 anciens bénéficiaires sortis du dispositif en décembre 2020.

Une prestation qui a profondément transformé le panorama des minima sociaux

Pour Pierre Moscovici, "le RSA, principal instrument de lutte contre la pauvreté, a profondément transformé le panorama des minima sociaux, en poursuivant un objectif d'activation des dépenses sociales". Il s'agit là de la principale innovation par rapport au RMI (revenu minimum d'insertion), notamment avec la composante du "RSA activité", devenue depuis lors la prime d'activité. Une autre caractéristique forte réside dans la progression du nombre de bénéficiaires : +46% en dix ans pour atteindre 1,9 million d'allocataires à la fin de 2019 (et encore +8% en 2020, année atypique). Les dépenses ont progressé plus vite encore sur la même période de dix ans (+69%), alors que les recettes spécifiques allouées aux départements en 2013 n'augmentaient que de 20%. Un effet de ciseau qui a entraîné de vives contestations de la part de l'Assemblée des départements de France (ADF) et à des "renationalisations à la carte", qui ont déjà abouti en Guyane et à La Réunion et est en cours en Seine-Saint-Denis.

Sur ce dernier point, Pierre Moscovici a été catégorique : "Il n'est pas efficace de dissocier les responsabilités financières et opérationnelles", en l'occurrence en supprimant l'identité décideur = payeur. Dans ce cas de figure en effet, l'État finance la prestation "renationalisée", alors que le département continue d'attribuer et de gérer la prestation, ainsi que les actions d'insertion.

Deux "mérites majeurs"...

La loi de 2008 a fixé trois objectifs au RSA : assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence afin de lutter contre la pauvreté, encourager l'exercice ou le retour à une activité professionnelle et aider à l'insertion sociale des bénéficiaires. Face à ces objectifs, la Cour des comptes reconnaît au RSA "deux mérites majeurs". Tout d'abord, s'il ne permet pas, à lui seul, de sortir de la pauvreté, le RSA protège en revanche ses bénéficiaires de la très grande pauvreté. L'effet est d'autant plus net qu'il existe en outre de nombreuses aides connexes liées au RSA, mises en œuvre notamment par les collectivités territoriales. Le rapport précise ainsi que si 46% des bénéficiaires du RSA vivent encore sous le seuil de pauvreté à 50% du revenu médian, ils ne sont plus que 16% à vivre avec moins de 40% de celui-ci. L'effet du RSA est encore plus net sur l'intensité de la pauvreté. Alors que celle-ci est nettement plus importante chez les bénéficiaires du RSA au seuil de 60%, la situation est inversée au seuil de 40% : l'intensité de la pauvreté y est deux fois plus importante pour les personnes non bénéficiaires du RSA. Conclusion : "Le RSA est ainsi le dispositif qui, au sein de l'ensemble du système socio-fiscal, contribue le plus à la diminution de l'intensité de la pauvreté monétaire à 40 et 50% du seuil, en assurant à lui seul entre 35 et 40% de cette baisse, soit davantage que les autres prestations monétaires". Un sentiment partagé par les bénéficiaires de l'allocation, puisque 78% d'entre eux estiment que le RSA leur a "procuré un revenu minimum" et leur a "évité de tomber dans la pauvreté".

Le second "mérite majeur" du RSA tord le cou à une idée reçue. En effet, comme l'a expliqué Pierre Moscovici, "le deuxième succès du RSA est l'incitation monétaire à l'activité, qui fonctionne : grâce à la disparition des effets de seuil à la sortie, le RSA a mis fin aux situations de trappes à inactivité. Conformément à la volonté du législateur en 2008 et contrairement, donc, à une idée reçue tenace, il est toujours 'gagnant' de reprendre une activité avec le RSA, y compris à mi-temps. Cet avantage a même été amplifié depuis 2019 par l'augmentation de la prime d'activité".

... et trois grandes faiblesses

Face à ces points positifs, la Cour des comptes met aussi en avant trois faiblesses du RSA : un taux de non-recours trop élevé, un accompagnement social et professionnel nettement insuffisant, et des résultats médiocres en matière d'emploi, ce qui contrevient à la promesse d'un dispositif transitoire servant de tremplin vers l'activité.

Sur le premier point, le rapport considère que "le public ciblé est insuffisamment atteint". Sur le volet de l'allocation – et même si la dernière étude sur cette question remonte à 2011 (avec un taux de non-recours de 30%) –, il existe un consensus pour considérer que ce taux est toujours du même ordre aujourd'hui. Le résultat est plus médiocre encore en matière d'accompagnement, puisque – et même "si ce taux repose sur des données imparfaites" – environ 60% des bénéficiaires soumis aux "droits et devoirs" ne disposeraient pas d'un contrat d'accompagnement. Ce résultat "met en lumière un grave dysfonctionnement de ce volet du RSA" . Celui-ci s'explique par le fait que seuls 8 allocataires sur 10 ont été effectivement orientés vers un organisme d'accompagnement, et que parmi eux, seule la moitié de ceux orientés vers un accompagnement social ont signé un contrat.

Des "dysfonctionnements majeurs" dans l'orientation

Sur le second point, qui a trait précisément à l'insuffisance de l'accompagnement des bénéficiaires, le rapport souligne les "dysfonctionnements majeurs" dans l'orientation vers les organismes d'accompagnement. Ainsi, 12% des allocataires depuis plus de cinq ans n'ont toujours pas été orientés vers un tel organisme. Si la qualité des orientations est plus difficile à apprécier, la Cour relève néanmoins que "des incohérences notables apparaissent tant à l'échelle nationale que départementale". Par exemple, la part des allocataires orientés vers un accompagnement assuré par Pôle emploi varie de 0% en Corrèze et 4% dans la Marne et dans le Var, à 65% dans l'Allier et 71% à La Réunion. En outre, "ces défaillances de l'orientation initiale ne sont pas corrigées par des réorientations ultérieures, car celles-ci sont rares" (moins de 5% des bénéficiaires connaissent un changement d'orientation).

De même, seuls 50% des bénéficiaires du RSA orientés vers un parcours d'accompagnement social disposent d'un contrat d'engagements réciproques (CER), alors que celui-ci est supposé être l'outil central de l'accompagnement social et la condition de son suivi. La aussi, les différences entre départements sont considérables, le nombre de bénéficiaires d'un CER variant de 6% à 62% selon les départements. De plus, le nombre d'actions proposées via les CER est "très faible" et celles-ci "sont souvent peu tangibles et peuvent se rapporter à de simples préceptes comportementaux". Enfin, 76% des CER ne contiennent aucune action orientée vers la préparation à la recherche d'emploi.

Retour à l'emploi : un hiatus entre l'outil et ses résultats

Sur la question du retour à l'emploi, la Cour met en évidence un hiatus entre la pertinence du mécanisme et ses résultats réels. D'un côté, comme l'a souligné avec insistance Pierre Moscovici, les incitations monétaires à l'activité sont désormais bien réelles dans la plupart des situations, et plus encore depuis la mise en place de la prime d'activité. Les "trappes à inactivité" ont désormais quasiment disparu. Mais, d'un autre côté, sur la question de l'accès effectif à l'emploi, le rapport constate que "les difficultés des bénéficiaires du RSA restent très importantes". Il apparaît en effet que "leur taux de retour à l'emploi, de 3,9% par mois en 2019, est non seulement très inférieur à la moyenne des demandeurs d'emploi (8,2%), mais il l'est aussi à celui de tous les autres publics bénéficiant de dispositifs spécifiques (demandeurs d'emploi de longue durée, résidents des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), personnes de plus de 50 ans, etc.)".

Pour un financement du RSA assuré entièrement par les départements

Face à ce bilan contrasté, la Cour des comptes formule 17 recommandations, regroupées en trois grands axes. Le premier vise à "conforter les départements dans leurs responsabilités". Ceci passe notamment par un renforcement de leurs outils de pilotage et "d'autorité", pour exercer pleinement leur mission, de l'attribution de l'allocation jusqu'à l'insertion durable dans l'emploi. Mais ceci passe aussi et surtout par une réforme du financement du RSA. Pour la Cour des comptes il faut en effet "une identité entre le financeur et le décideur, pour que les départements soient entièrement responsables du dispositif, en faisant en sorte que ceux-ci exercent pleinement leurs compétences de pilotage, de décision, de coordination, de sanction et d'évaluation". Il faudra pour cela privilégier le transfert aux départements de ressources durables, "dont la dynamique serait cohérente avec celle de la dépense". Mais pour la Cour, et très clairement, "la situation dans laquelle l'État finance mais le département décide ne peut que générer un risque sérieux de dérive de la dépense et un contrôle structurellement faible de l'attribution à bon droit".

Le second axe de recommandations concerne la réduction du non-recours, qui passe par une démarche de simplification, de clarté, de publicité de l'allocation et d'engagement envers les allocataires potentiels. La Cour est en revanche très réservée vis-à-vis de l'attribution automatique de l'allocation, dans la mesure où, selon Pierre Moscovici, celle-ci "irait à l'encontre de la philosophie globale du RSA, centrée sur l'accompagnement et donc sur une démarche active de demande".

Enfin, le dernier axe vise l'amélioration de l'accompagnement vers l'emploi, en donnant une pleine application à la notion des "droits et devoirs". Revoir en profondeur la qualité de l'orientation permettrait ainsi d'assurer un accompagnement plus pertinent et plus adapté, tout "en proposant des parcours débouchant systématiquement sur une formation qualifiante avant un délai de deux ans dans une sorte de 'clause anti-ancienneté', tant il importe de ne pas laisser les bénéficiaires du RSA bloqués dans le dispositif".

Dans un communiqué diffusé ce jeudi soir, l'ADF se félicite que "la Cour des comptes conforte les départements dans leur rôle de responsable 
du RSA" : le rapport vient bien, selon l'association, conforter l'idée selon laquelle "la centralisation à la carte du financement de l’allocation" ne constitue pas "une réponse soutenable". "Ceux qui souhaitent que le RSA évolue vers une allocation universelle se trompent de cible. En déconnectant l'allocation RSA de l'accompagnement social et professionnel, on enferme les bénéficiaires dans l'assistanat", considère le président de l'ADF, François Sauvadet.

(*) Aude, Allier, Bas-Rhin, Gironde, Ille-et-Vilaine, Réunion, Martinique, Pas-de-Calais et Seine-Saint-Denis.