La crise a bien fait flamber les dépenses sociales des départements

Les dépenses sociales et médicosociales des départements ont connu "une hausse considérable" en 2020. Ce constat n'est pas totalement intuitif, dans la mesure où il a jusqu'ici beaucoup été dit que les conséquences sociales de la crise sanitaire seraient en grande partie perceptibles avec un décalage dans le temps, que les dispositifs d'aides mis en place par le gouvernement avaient joué à plein, que la situation financière des départements s'était révélée être bien moins pire que prévu… C'est pourtant, chiffres à l'appui, le constat que fait l'Odas, l'Observatoire national de l'action sociale, dans son étude annuelle présentée ce 21 octobre.

Basée sur les données d'un échantillon représentatif de 43 départements (métropolitains), l'étude montre en effet que la dépense nette d'action sociale départementale a passé en 2020 la barre des 40 milliards d'euros (40,2 milliards), contre 38,6 milliards un an plus tôt, soit une hausse de 4,2% (hausse deux fois plus élevée qu'entre 2018 et 2019). "C'est considérable", a d'emblée commenté Didier Lesueur, jusqu'ici directeur général de l'Odas et désormais délégué général en lieu et place de Jean-Louis Sanchez, pour sa part appelé à présider le Conseil d'orientation de l'organisme.

Pendant ce temps, les apports de l'État sont restés à peu près stables si l'on tient compte de l'inflation (+1,4%). Ce qui signifie que la "charge nette" (la notion de charge nette correspond à dépense nette, à savoir la dépense défalquée des recettes, à laquelle on retranche les contributions de l'État, notamment pour le financement du RSA, de l'APA et de la PCH) a augmenté davantage encore : +5,1%, pour s'élever en 2020 à 31,8 milliards. Le fait que la charge nette ait davantage augmenté que la dépense nette "montre que l'État a du mal à suivre le mouvement", souligne Jean-Louis Sanchez, jugeant la tendance "assez préoccupante". D'où d'ailleurs le titre choisi pour cette édition : "Un nouveau cycle inquiétant s'ouvre en 2020".

Des dépenses plombées par les allocations, notamment le RSA

Certes, si les multiples mesures prises par l'exécutif dès le printemps 2020 n'avaient pas été là, notamment le chômage partiel, "l'impact de la crise aurait été plus fort", note Didier Lesueur, tout en soulignant que les départements se sont eux aussi largement mobilisés pour assurer la continuité des prestations et renforcer l'accompagnement des personnes vulnérables – assouplissement des procédures, aides d'urgence, initiatives nouvelles… Ce qui a également eu un coût. Mais le plein impact de la crise "ne se verra" qu'en 2021 ou 2022, sur la base des comptes administratifs des départements, relève Didier Lesueur.

Le volet allocations (qui représente la moitié de la dépense nette totale et un tiers de la charge nette) est celui qui a le plus fortement augmenté : +1 milliard d'euros. Tandis que les autres dépenses (personnel, hébergement…) n'ont augmenté "que" de 630 millions d'euros.  Les champs de la protection de l’enfance, du soutien aux personnes âgées dépendantes et du soutien aux personnes en situation de handicap représentent chacun environ 20% de l'ensemble de la dépense nette, tandis que l'insertion (RSA principalement) absorbe à elle seule 28% de la dépense. Les parts sont en revanche différentes s'agissant de la charge nette, le champ de la protection de l'enfance par exemple étant par nature moins "compensé" par l'État (voir graphique en illustration ci-dessus).

C'est bien le RSA "qui explique près de la moitié de la charge supplémentaire d’action sociale pour les départements en 2020", résume la note de l'Odas. La dépense s'élève à 11 milliards d'euros et a augmenté de 725 millions l'an dernier. Sachant que la participation de l'État (qui finance actuellement à peu près la moitié de la dépense) n'a pas augmenté… il s'agit bien d'une charge nette supplémentaire de 725 millions pour les départements. Et l'équipe de l'Odas de se redire à ce titre favorable à "un financement national complet du RSA, une prestation sur laquelle les départements n'ont qu'un rôle d'exécutant". Et dont la hausse les conduits, d'année en année, à rogner sur leurs autres dépenses d'insertion. Tel fut à nouveau le cas en 2020. "C'est la seule dépense sur laquelle les départements ont des marges de manœuvre", commente Claudine Padieu, directrice scientifique de l'Odas. "Plus on leur donne des responsabilités de gestionnaires, moins ils peuvent s'investir en matière d'initiatives sociales", complète Jean-Louis Sanchez.

L'enjeu central de la prévention

Si l'on se penche sur les autres grands domaines d'intervention des départements et considère celui des personnes âgées dépendantes, là aussi, la prestation, en l'occurrence l'APA, représente l'essentiel des dépenses. Et là aussi, 2020 affiche une hausse de la dépense : +3,9%. En revanche, la CNSA ayant accru son apport, la charge nette n'augmente que de 2,8%. Claudine Padieu relève une différence à établir entre l'APA à domicile (750.000 personnes), qui est resté stable, et l'APA en établissement (500.000 personnes), dont le nombre de bénéficiaires a baissé… en lien avec le covid. Surtout, face aux perspectives démographiques qui se dessinent, elle met l'accent sur l'absolue nécessité de renforcer la prévention de la dépendance – prévention sanitaire mais aussi sociale – si l'on ne veut pas assister à un affolement des courbes dans les années ou décennies à venir.

Sur le terrain du handicap, cette fois la prestation de compensation du handicap (PCH) "pèse moins lourd" que l'hébergement et l'accueil, qui représentent l'essentiel de la dépense. La dépense nette totale a augmenté de 2,7% l'an dernier et celle de la seule PCH de 5,6% ("alors que le nombre de bénéficiaires au 31 décembre 2020 n’a augmenté que de 3,1%", précise l'Odas). Mais "la situation est très contrastée selon les départements", certains affichant des hausses tandis que d'autres révèlent des baisses, en lien "avec le fonctionnement des commissions, les processus de reconnaissance du handicap", explique Claudine Padieu. Selon elle, l'enjeu est aujourd'hui de modérer les dépenses hébergement et accueil tout en apportant une meilleure inclusion des personnes en situation de handicap – autrement dit d'oeuvrer à "de nouvelles formes de prise en charge".

En matière de protection de l'enfance aussi, le poste principal de dépenses est celui de l'hébergement. La dépense nette d’aide sociale à l’enfance a augmenté de 3% et atteint 8,1 milliards d’euros : placement en établissements (5 milliards, +4,5%), placement familial (2,2 milliards, stable), aides financières (190 millions d’euros, mais +18,7% en lien avec la crise – secours d'urgence, aides alimentaires…).

Pour l'avenir immédiat, l'Odas se montre pessimiste. "Les aides de l'État étaient encore très actives en 2021, mais qu'en sera-t-il ensuite ?", s'interroge Didier Lesueur, qui envisage la poursuite de l'augmentation du nombre de bénéficiaires du RSA. Et mentionne aussi "la déstabilisation des familles" durant la crise, qui pourrait accroître le nombre d'enfants à protéger. Sans compter la courbe démographique évoquée au sujet de l'APA. Face à cela, les recettes pérennes et autonomes des départements (au-delà, pour certains, de l'actuel boom des DMTO) risquent fort de ne pas montrer d'embellie. Les recettes de CVAE notamment, pourraient être en baisse. S’ouvrirait alors "un cycle très préoccupant pour l’avenir de l’action sociale départementale". Sauf si les pistes développées depuis longtemps par l'Odas trouvaient une traduction plus visible. La prévention donc et ce, sur tous les champs. Mais aussi "la définition de nouvelles formes de coopération entre tous les acteurs publics et parapublics, pour mutualiser les ressources et simplifier les procédures". Sauf que l'Odas a plutôt tendance à entendre les départements déclarer qu'en période difficile, "on se replie sur notre cœur de métier".