Urbanisme - La concertation avant projet : un droit en pleine expansion
Il fut un temps où la concertation en amont d'un projet d'urbanisme était une étape plus souple qu'aujourd'hui à organiser. Bien connue des maires depuis qu'une loi de 1985, codifiée dans le code de l'urbanisme, a confié au conseil municipal le soin d'en déterminer les objectifs et modalités, "l'organisation de cette étape précoce dans la vie d'un projet conservait alors une grande souplesse, cette liberté s'opposant de fait à la rigueur du droit propre à l'enquête publique. Localement, cela avait du bon", a resitué non sans un brin de nostalgie Yves Jegouzo, professeur émérite de droit public à Paris 1 Panthéon-Sorbonne, lors d'une journée d'études organisée le 18 novembre par le Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat (Gridauh) et l'Ordre des avocats de Paris.
Revers de la médaille
Revers de la médaille de cette souplesse : la part d'ambiguïté qu'elle laissait. Ces dix dernières années, une effervescence de textes juridiques a remodelé l'ensemble. "D'une exigence de concertation vue comme un processus, on est passé à une procédure plus administrative. Les ennuis ont surtout commencé avec la loi Grenelle 2", ajoute cet expert. Notre-Dame-des-Landes, Sivens, loi Travail : l'actualité récente a démontré que la participation s'impose comme une étape incontournable dans la construction de projets de territoire. Dernière nouveauté en date, une ordonnance préparée en application de la loi Macron, publiée le 5 août dernier (voir notre article dans l'édition du 29 août 2016) et réformant "les procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement".
Un nouveau droit de la concertation
S'institue ainsi, non sans zone d'ombre et interrogations, un nouveau droit de la concertation… complexe à décortiquer. "Avec le droit de l'enquête publique, ils tendent en fin de compte à se ressembler comme deux gouttes d'eau ! Pour la concertation préalable au projet de travaux ou d'aménagement, on recense désormais huit procédures à cheval sur deux codes - urbanisme et environnement", poursuit Yves Jegouzo. Pour quel projet la concertation s'impose-t-elle ? "Elle est obligatoire pour les collectivités mais aussi toutes les personnes publiques, dès lors qu'il y a un projet de ZAC, de PLU, de Scot ou bien d'aménagement type dont la liste ne cesse de s'étendre, ce qui laisse plus de questions que de réponses. Dans d'autres cas, elle est facultative mais peut se faire à l'initiative de la collectivité ou bien du maître d'ouvrage. Mais sans que l'accord de ce dernier soit forcément requis."
Autre source de complexité
Le droit a ses mystères que personne ne peut percer. "L'autre source d'une rare complexité, qui impacte en amont les projets d'aménagements, c'est la coordination entre les procédures d'urbanisme et les autorisations de nature environnementale", rebondit Patrick Durand, avocat au barreau de Paris. Exemple type : la demande de permis de construire et celle d'autorisation ICPE (installation classée pour la protection de l'environnement). "Ce sont deux procédures distinctes. Elles relèvent de deux législations indépendantes l'une de l'autre - celle relative aux installations classées et celle de l'urbanisme. D'un point de vue formel, elles sont convexes et se complètent. Mais leur concomitance est loin d'être un exercice aisé". En effet l'une, l'autorisation d'exploiter des ICPE, est à adresser à la préfecture, et l'autre à la mairie siège du projet.
"Plus généralement, selon la nature environnementale du projet, le régime de contrainte varie. L'efficacité d'un tel dispositif est sujette à caution. Cela ne sécurise guère les élus. Sachez que s'il faut une autorisation de défrichement, renvoyant dans ce cas au code forestier, cette demande est préalable à toute autorisation administrative et conditionne la délivrance du permis de construire", ajoute l'avocat. Il plaide pour un aspect plus intégrateur du permis de construire. Et n'a pas manqué, pour conclure, de mentionner la généralisation en cours de l'autorisation environnementale unique et l'entrée en vigueur de la réforme, en application de la loi Macron, prévue dès le 1er janvier 2017.
