"Grande loi" de décentralisation : 40 ans après, le rapporteur Alain Richard se souvient

Localtis – La gauche arrive au pouvoir le 10 mai 1981 avec, dans ses 110 propositions pour la France, l'idée de renforcer la décentralisation. Elle avait donc déjà réfléchi sur le sujet, avant sa victoire...

Alain Richard – Il existait un travail très approfondi, qui était la rencontre entre deux aspirations présentes au sein de la gauche des années 1970. D'un côté, évidemment, celle des élus socialistes et radicaux qui avaient une longue expérience d'élus à la tête de collectivités, et d'un autre côté, la gauche autogestionnaire, à laquelle je me rattachais, et qui avait fait un peu plus de théorie sur la décentralisation citoyenne, la participation et la contribution du monde associatif. Pendant la période de préparation à l'alternance, François Mitterrand veillait bien à ce que ces deux catégories d'esprits se synthétisent. Nous avions un long travail d'élaboration des projets de décentralisation, qui se faisait au siège du parti socialiste sous la présidence d'Hubert Dubedout, le maire de Grenoble. Notre document de projet était assez élaboré et pas mal de ses aspects se sont retrouvés dans le projet de loi. Mais il serait injuste de ne pas évoquer aussi le gros travail qui avait été fait par la majorité de droite durant la VIe législature (1978-1981). Le ministre de l'Intérieur de l'époque, Christian Bonnet, avait déposé un projet de loi pour le développement des responsabilités des collectivités locales. Le Sénat l'avait adopté en première lecture en avril 1980. Avec ce texte, qui finalement n'a pas abouti, le travail sur la décentralisation avait été sérieusement commencé. Il est à noter que le projet de loi "Bonnet" a servi un peu d'argumentaire, ou de contre-modèle, à l'opposition de droite – notamment les Giscardiens – au moment de la présentation de notre réforme en 1981.

La gauche prétendait vouloir "libérer" les élus, mais aussi les citoyens…

Sur la période de 1974 à 1981, et spécifiquement entre 1977 et 1981, après les très nombreuses victoires de la gauche aux élections municipales, il y a eu des batailles permanentes entre les "grands élus" et les préfets. Je pense, par exemple, qu'il n'a pas dû être de tout repos d'être préfet des Bouches-du-Rhône face au maire de Marseille, Gaston Defferre. Certaines situations de conflit portaient vraiment sur de la gestion locale, et d'autres plutôt sur de l'affichage ou de la proclamation politique. On était effectivement dans une période d'affirmation politique de la part des élus de gauche et d'assez forte résistance des préfets, qui faisaient jouer leur pouvoir de contrôle ou d'annulation de façon assez militante. Quant à l'appel aux citoyens, c'était précisément notre petit apport de principe venant de l'aile socialiste moderne, ou autogestionnaire. Nous proclamions qu'en donnant plus de pouvoir d'initiative et de développement aux élus locaux, on permettait aux citoyens de réveiller la vie démocratique locale, par des outils qui les associaient aux initiatives – telles que les commissions extra-municipales. La réalité historique ne nous a pas démentis par la suite.

Les élus locaux étaient-ils dans leur ensemble demandeurs de plus de pouvoirs ?

A leur échelle, ils avaient tous un souvenir d'une bagarre avec le préfet, parce que celui-ci avait estimé qu'une délibération de la collectivité, y compris dans le champ financier, n'était pas légale. Le refus préfectoral allait parfois assez loin sur le terrain de l'opportunité politique, et pas seulement sur celui de la légalité. Donc la fin de la tutelle du préfet était plutôt populaire parmi les élus locaux.

Le ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation, Gaston Defferre, souhaitait aller vite. Le projet de loi a été déposé dès le 16 juillet 1981 sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Après les législatives des 14 et 21 juin 1981, le projet de loi fut l'un des premiers à être déposés devant les députés. Nous savions que les débats seraient très longs. C'était en effet la première alternance, avec une inversion des rôles entre majorité et opposition. De plus, nous disposions de moins de techniques qu'aujourd'hui pour encadrer le temps parlementaire. Dans les faits, il n'y a pas eu le phénomène de la pluie d'amendements. Mais dans l'opposition, bon nombre d'orateurs voulaient figurer parmi ceux qui s'illustraient dans le combat contre ce texte. Il a donc fallu siéger longtemps. Le travail en commission a été particulièrement long. Il faut dire qu'il s'agissait d'un texte assez substantiel en nombre d'articles. Le débat en séance publique a commencé lors de la séance extraordinaire, le 27 juillet 1981. Nous avons siégé jusqu'au 2 août. Les débats ont repris à la rentrée dès l'ouverture de la session ordinaire, le 8 septembre. Finalement, l'Assemblée nationale a adopté le texte en première lecture dans la nuit du 11 au 12 septembre 1981. La lecture au Sénat ne s'est ensuite pas passée très facilement, car celui-ci était assez réticent. La seconde lecture a eu lieu en décembre 1981 à l'Assemblée nationale et en janvier 1982 au Sénat. Au cours du même mois, la commission mixte paritaire a échoué, donnant lieu à une nouvelle lecture et une lecture définitive le 28 janvier 1982.

L'opposition a notamment accusé la gauche de vouloir créer des fiefs à son profit.

L'idée a pu être évoquée par tel ou tel élu dans le feu du débat. Mais cela ne correspondait à aucune réalité. D'ailleurs, la majorité de gauche a commencé à céder du terrain à l'occasion des élections cantonales de mars 1982 et le reflux s'est accéléré aux élections municipales un an après. La critique des députés attachés à l'autorité de l'Etat et à son unicité a été bien plus vive. Elle était très présente parmi les gaullistes historiques qui siégeaient à l'Assemblée. Ils soutenaient que nous étions en train de démanteler un système qui avait sa cohérence. Michel Debré a par exemple eu une formule dans laquelle il nous reprochait d'oublier que les collectivités locales font partie de l'Etat. En droit, ce n'était déjà plus exact. Mais cela se référait quand même à la construction historique des collectivités : dans les textes révolutionnaires, à partir de 1790, les collectivités ont été des subordonnées de l'Etat.

Quel a été votre avis sur le projet de loi lorsque vous en avez pris connaissance ?

J'avais été très impliqué dans le travail de la commission Dubedout. Donc je n'avais pas de désaccord avec le texte. Mais j'étais sensible à une objection qui a été très vite faite à droite, en particulier par les Giscardiens, qui avaient comme contre-modèle le projet de loi de Christian Bonnet. C'était une critique de nature méthodologique : nous mettions la charrue avant les bœufs. Nous faisions une réforme institutionnelle touchant aux pouvoirs des conseils généraux et régionaux et mettant fin au contrôle direct de l'Etat sur les collectivités, mais nous ne faisions aucune réorganisation territoriale. C'était vrai d'ailleurs. Gaston Defferre tenait absolument à ce que nous ne touchions pas aux structures et à l'architecture territoriale. Nous verrions cela après. Par ailleurs, l'opposition nous reprochait de ne pas d'abord définir les compétences. Je me rappelle en particulier qu'à l'Assemblée, Charles Millon était absolument obsessionnel là-dessus. A cette objection, je répondais que nous avions tout le reste de la législature pour nous occuper de la suite. Et, effectivement, la question de la répartition des compétences a été traitée par des lois qui ont été déposées en 1982. En 1981, nous avions déjà l'idée que nous ferions une grosse construction législative.

Etait-ce un projet délibéré de saucissonner les sujets et de les traiter les uns après les autres ?

Absolument. De plus, il y avait beaucoup l'idée des "cent jours". Il fallait tout de suite ébranler l'existant, mettre en mouvement le dispositif législatif pour pouvoir continuer ensuite. Notre président de groupe, Pierre Joxe, qui a un tempérament politique très inspiré des Jacobins historiques, insistait en permanence là-dessus.

Pour autant, ce projet de loi sur la décentralisation était-il difficile à faire passer ?

Non, nous avions la majorité et celle-ci n'était pas spécialement divisée sur le sujet. Donc il s'agissait vraiment d'un sujet de confrontation parlementaire normal avec une opposition. Mais on se retrouvait un peu à front renversé, avec ce qui avait été, un an avant, notre combat parlementaire contre la loi "sécurité et liberté". Il y avait un peu un côté "réponse du berger à la bergère". Et puis, après vingt-trois ans de suprématie, il faut s'imaginer ce que représentait la rupture pour tous les parlementaires de droite. Il y avait donc une ambiance qui était un peu dramatisée, et qui a contribué à surexposer les différences d'opinions et de projets sur ce sujet de la décentralisation. Cela nous a conduits d'ailleurs, notamment pendant la période de 1986 à 1988 pendant laquelle nous sommes revenus dans l'opposition, à dire de façon un peu triomphale à la droite : "Vous voyez bien, vous êtes au pouvoir maintenant et vous ne changez rien à nos lois, parce que nous avons été formidables !" Et de fait, pendant une période d'une vingtaine d'années, le sujet de la décentralisation est non seulement devenu consensuel, mais il est devenu, jusqu'à un certain point, un sujet de surenchère.

L'opposition du Sénat à un texte favorable aux élus locaux est étonnante. Quels étaient les arguments de la Haute Assemblée ?

Ils étaient de nature méthodologique : on avait pris les choses à l'envers. Cette critique exprimait naturellement de la part des sénateurs des préoccupations tactiques, parce que si nous avions traité les compétences d'abord, ils auraient sans doute fait une objection aussi. De plus, il me semble que les sénateurs, dans l'ensemble assez conservateurs, étaient méfiants à l'égard de la suppression totale de la tutelle sur les collectivités et l'affaiblissement du pouvoir préfectoral. Ils s'étaient installés dans le fait qu'on était dans une mixité avec le préfet et que ce dernier était un partenaire. Ils considéraient comme une imprudence et un risque de dérive le fait de le priver de tout pouvoir exécutif. Finalement, malgré la présence de sénateurs conciliants – dont le président de la commission des lois, Léon Jozeau-Marigné, et le rapporteur, Michel Giraud – il n'a pas été possible de nous mettre d'accord sur un texte commun lors de la réunion de la commission mixte paritaire.

La majorité voulait-elle faire de la région un échelon puissant ?

Les régions avaient été érigées en 1972 en établissements publics dotés de compétences singulièrement limitées. Les conseils régionaux étaient alors composés des députés et des sénateurs élus dans la région et de représentants des collectivités locales et des groupements de communes. Leur potentiel était faible. La loi du 2 mars 1982 leur a accordé le statut de collectivité territoriale. Nous avons décidé d'organiser les régionales à la proportionnelle. Mais, ne voulant pas charger trop l'édifice institutionnel, et aussi par tactique électorale, nous avons retardé le scrutin. Nous avons fait coïncider les régionales avec les législatives de 1986. Les régions sont donc restées virtuelles pendant toute la législature. Sur la question de leur poids, nous étions divisés au sein de la majorité. L'assise principale de la gauche sur le plan électif était plutôt dans les départements, parce que nous avions réalisé des conquêtes très substantielles aux cantonales de 1976 et 1979. De plus, il existait des concurrences entre départements et régions, parce que les régions étaient plutôt à droite. Mais les modernistes, parmi lesquels figuraient les rocardiens et l'équipe entourant Pierre Mauroy, voyaient la région comme un échelon d'avenir. Sous leur influence, nous voyions venir des régions assez puissantes, en particulier dans le domaine économique. Mais aussi un risque de compétition. C'est la raison pour laquelle nous avons adopté dès les premiers mois de 1982 une loi encadrant les modalités d'intervention économique des régions. Il ne fallait pas susciter de surenchère, notamment pour ce qui était des subventions aux entreprises.

En septembre 1982, François Mitterrand déclarait que la politique de décentralisation était "la plus grande réforme institutionnelle dans l'équilibre de la France depuis le début du siècle". Partagez-vous ce point de vue ?

Oui, lorsqu'elle a été promulguée, la loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions était le texte le plus substantiel dans le domaine des institutions locales que la France avait connu depuis la loi de 1884 sur l'organisation municipale. Et de nombreuses autres lois de décentralisation devaient suivre. Le législateur en a d'ailleurs tiré les conséquences dès la loi de mars 1982, en prévoyant que serait élaboré un code général des collectivités locales regroupant l'ensemble des dispositions intéressant la commune, le département et la région. Il fallait mettre de l'ordre dans les textes relatifs aux collectivités.

La loi du 2 mars 1982 n'a pas modifié l'architecture des pouvoirs… Cela a été critiqué trente ans après, au moment où a été menée la réforme territoriale.

Gaston Defferre avait un sens de la stratégie politique que tout le monde admirait. Et il considérait que si l'on changeait l'architecture des pouvoirs locaux, cela créerait des contradictions politiques au sein de la gauche, entre les élus. Il fallait repousser le sujet et voir vivre le nouvel ensemble, avant de devoir prendre des décisions de restructuration. Donc pendant les trois ans où il a été en fonction, il n'a jamais été question d'y revenir. En politique absolu, François Mitterrand avait exactement la même démarche. En plus, tous ces hommes qui avaient mené les batailles politiques contre la droite s'étaient servis de tous les instruments : commune, intercommunalité (parfois de convenance), département et région.

La loi de décentralisation de 1982 fait pourtant consensus aujourd'hui. Personne n'aurait l'idée de revenir dessus.

Elle fait l'objet d'un consensus y compris dans ses lacunes, c'est-à-dire la difficulté de répartition des rôles entre les quatre niveaux de collectivités. Avec autant de niveaux d'administration locale, la France présente une particularité au sein des pays développés. C'est un point faible de notre organisation territoriale. L'articulation communes-intercommunalité qui continue à vivre, est un facteur de complexité. Sans compter que les départements et les régions sont toujours dans une situation de concurrence larvée, qui s'est encore manifestée récemment sur l'affaire de l'Alsace, ou pendant la crise liée au Covid-19.  A ce moment-là, on a entendu les jérémiades des élus départementaux au sujet de la compétence de l'attribution des subventions économiques qui leur a été retirée par la loi par souci d'harmonisation.

Les gouvernements qui se sont succédé après 1982 n'ont-ils pas cherché à grignoter les nouveaux pouvoirs attribués aux collectivités locales ?

Quand Gaston Defferre est devenu en 1984 ministre de l'Aménagement du territoire, il m'a chargé de faire un rapport sur l'application des compétences d'aménagement. C'était très frappant de voir que beaucoup de communes dissimulaient le fait qu'elles étaient devenues souveraines en matière d'urbanisme. Le maire qui refusait une demande de permis de construire disait : "le préfet m'a obligé".

Les choses ont bien changé…

Oui, mais dans l'autre sens. On le voit au moment des élections municipales. Certains candidats disent qu'ils pourront prendre des quantités de décisions tout à fait majestueuses en matière d'urbanisme, alors que dans la pratique, leur capacité de décision est de plus en plus resserrée. La législation nationale d'urbanisme a fixé de plus en plus de limites et d'obligations. Cela a commencé d'ailleurs assez vite après les lois de décentralisation : on a retiré d'une main les pouvoirs que l'on avait donnés de l'autre. Cela a été le cas en janvier 1985 avec la loi Montagne et, un an plus tard, avec la loi Littoral. Pour autant, je trouve qu'il est normal que des éléments d'intérêt général soient fixés au niveau national, par exemple pour protéger certains milieux naturels.

Faut-il, selon vous, attribuer aujourd'hui de nouvelles compétences aux collectivités territoriales, comme le demande par exemple Territoires unis ?

Quand Marylise Lebranchu a pris ses fonctions en 2012 au ministère en charge des Collectivités territoriales, je lui ai dit qu'elle serait la première ministre de la Décentralisation à qui plus personne ne demanderait de nouvelles compétences. Parce qu'il y avait un effet de saturation : les collectivités avaient déjà très largement de quoi s'occuper. Et aller plus loin aurait signifié en réalité un démembrement de l'Etat. Je n'ai pas changé d'avis, y compris lorsque par exemple, lors de la discussion du projet de loi "3DS", une partie de la droite a affirmé que les régions devaient absolument s'approprier Pôle emploi. Honnêtement, pour le fonctionnement du marché du travail et la protection des droits des demandeurs d'emploi, je ne vois pas l'intérêt d'une telle mesure. 

Dans le cadre du rapport sur la refonte de la fiscalité locale, qu'avec Dominique Bur vous avez remis en mai 2018 au Premier ministre, vous avez réfléchi notamment à la notion d'autonomie fiscale, entendue comme la possibilité pour les collectivités de fixer les taux des impositions locales. Celle-ci vous semble-t-elle être une condition indispensable à la décentralisation ?

Pas du tout. D'abord, parce qu'il n'existe pas de matière fiscale pouvant se prêter à l'exercice d'un prélèvement pour les collectivités. On cherche vainement l'assiette d'imposition qui pourrait leur être confiée sans créer de contradictions ou de contre-effets économiques. Sur cette question, je n'ai pas encore entendu la bonne idée. Une piste apparue au début des années 1990 présentait de l'intérêt : la création d'un impôt local sur le revenu. Mais cette idée faisait entrer en contradiction deux principes fondamentaux : l'égalité entre les citoyens et la péréquation des ressources entre les collectivités. Si on créait un impôt de ce type, il serait fictif dès le lendemain de sa création, car il serait détourné pour un besoin évident de péréquation. Donc cette solution est inapplicable. On peut opposer d'autres objections à l'autonomie fiscale, comme le fait que la Constitution n'a jamais fixé ce principe. Par ailleurs, on peut noter que les collectivités des autres Etats décentralisés bénéficient en général de suppléments d'impôts nationaux. J'ajoute aussi que, de manière infantile, les plus ardents défenseurs de l'autonomie fiscale refusent catégoriquement les conséquences de celle-ci en cas de baisse de matière fiscale.

Les fractions d'impôts nationaux attribuées aux collectivités locales, telles que la fraction de TVA qui compense la perte par les intercommunalités à fiscalité propre et les départements de la taxe d'habitation sur les résidences principales, ne sont sans doute pas non plus sans défauts.

La fraction de TVA qui est dévolue aux départements et aux intercommunalités à fiscalité propre pour compenser les recettes de taxe d'habitation qu'ils ont perdues est satisfaisante : c'est un impôt réaliste économiquement et évolutif. Mais, il est vrai que les élus locaux restent méfiants à son égard, parce que cette compensation peut subir une modification par un simple article d'une loi de finances. Cela pourrait nous conduire à nous inspirer du modèle allemand, qui place dans un texte non modifiable par une simple majorité parlementaire les modes de calcul de partage de la ressource fiscale. L'idée est de monter plus haut dans la solennité des textes. On pourrait décider qu'une modification de la compensation ne pourrait être faite que par une loi organique. Il ne me paraît pas opportun de monter jusqu'au niveau constitutionnel.

En 2012, à l'occasion des trente ans de la loi, Eric Giuily avait accordé à Localtis un entretien dans lequel il évoquait la préparation de cette réforme, côté gouvernemental. Retrouvez ici le témoignage de l'ancien conseiller de Gaston Defferre et directeur général des Collectivités locales (DGCL).