Education prioritaire : pour la fin des REP et une meilleure prise en compte des territoires ruraux

"Conforter l’éducation prioritaire tout en développant des politiques territoriales adaptées à la diversité des besoins régionaux et locaux." Voici résumées en une phrase les préconisations de la mission Territoires et réussite dont le rapport a été remis le 5 novembre à Jean-Michel Blanquer, ministre de l’Education nationale et de la Jeunesse, Julien Denormandie, ministre de la Ville et du Logement, et Gabriel Attal, secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Education nationale et de la Jeunesse.

Il y a un peu plus d'un an, Jean-Michel Blanquer confiait à Ariane Azéma, inspectrice générale de l’Education nationale, et Pierre Mathiot, directeur de Sciences Po Lille, une mission portant sur les politiques d'éducation prioritaire, lesquelles, selon le ministre, n'ont "pas permis de résoudre les difficultés structurelles qui touchent certaines parties du territoires métropolitain, ni de réduire substantiellement les inégalités de résultats scolaires des élèves et de choix d'orientation". Il leur demandait donc de réfléchir à des propositions sur la territorialisation des politiques éducatives, particulièrement dans les secteurs de l'éducation prioritaire en visant les quartiers politique de la ville (QPV), mais aussi, et de manière appuyée, "le monde rural".

Bilan limité

Dans leur constat, les rapporteurs font d'abord état d'"un bilan limité des résultats et outils de la politique d'éducation prioritaire" entamée dès 1981 et qui touche aujourd'hui près de 20% des écoliers et collégiens, soit 1,7 million d'élèves répartis dans 6.689 écoles et 1.094 collèges labellisés REP et REP+, dont une majorité est localisée en QPV. Ils soulignent notamment "la persistance de problèmes de recrutement et d’affectation dans une partie des établissements de l’éducation prioritaire" et dénoncent "l'articulation encore trop ponctuelle des politiques territoriales scolaires avec les politiques interministérielles et avec les politiques éducatives".

Le bilan des politiques éducatives dans les établissements scolaires des zones rurales, généralement situés en dehors de l'éducation prioritaire, est moins sombre mais laisse apparaître des besoins spécifiques. En effet, si les résultats scolaires sont "assez proches des moyennes nationales", il ressort que "les parcours scolaires post-collège et post-baccalauréat d’une partie des jeunes résidants dans les territoires ruraux sont marqués par des écarts à la moyenne voire des difficultés, selon une ampleur comparable à ceux qui caractérisent les élèves de l’éducation prioritaire". Par ailleurs, "certains territoires ruraux, particulièrement en zone isolée ou subissant une crise industrielle ou post-industrielle, voient se cumuler des difficultés sociales qui peuvent avoir des effets scolaires". Toujours au chapitre de l'école rurale, la mission souligne les effets "limités et en toute hypothèse contrastés" des politiques de fermetures et de regroupements d’écoles.

Inégalités territoriales

Le rapport conclut à "des inégalités territoriales en forte évolution" et à "l'absence de stratégie territoriale ministérielle". Côté inégalités territoriales, la mission "insiste […] sur le fait que 70% des élèves appartenant à des familles des catégories populaires sont scolarisés hors éducation prioritaire" et révèle qu'"une forme de dissémination territoriale de la précarité, […] de pauvreté invisible", se développe tant dans le rural isolé que dans certains centres villes d’agglomération en voie de paupérisation. En outre, elle évoque une "aggravation des disparités liée à des dynamiques régionales très différentes", avant d'affirmer que "la construction du zonage, intrinsèque à la politique d’éducation prioritaire, est centrée sur la concentration de la difficulté sociale et, par conséquence, mal adaptée pour prendre en compte la difficulté sociale et scolaire dispersée ou en évolution". Quant à l'absence de stratégie ministérielle, elle prend corps quand on apprend que "ces phénomènes de disparités territoriales, parfois de fracture, sont bien connus, et parfois très finement", mais "ne font pas nécessairement l’objet d’une caractérisation partagée et de stratégies définies nationalement". Et lorsque des politiques territoriales académiques, voire infra-académiques, se mettent en place pour tenir compte de cette diversité de situation, cela "se fait en l’absence d'un suivi ministériel systématique".

Effets binaires

A partir de ce double constat – l'éducation prioritaire ne touche pas aujourd'hui tous ceux qu'il faudrait toucher, d'une part, et une approche déconcentrée est nécessaire, d'autre part –, mais aussi en reprenant "l’idée selon laquelle des moyens supplémentaires, particulièrement dans les écoles et établissements scolarisant les élèves les plus en difficulté ou à distance de l’institution scolaire, sont nécessaires", les préconisations de la mission vont viser à la fois à conserver, voire augmenter, les financements dédiés à l’éducation prioritaire renforcée (REP+), et à maintenir, y compris à l’appui de politiques de redéploiement territorial, les financements propres à l’éducation prioritaire hors REP+. Autrement dit, elle se prononce en faveur de "mesures précises et progressives" qui marqueraient la fin du zonage des REP piloté par le ministère de l'Education nationale.

Sur ce dernier point, la mission reconnaît que le zonage propre à l’éducation prioritaire est "très structurant" et "apparaît comme le moins mauvais outil pour assurer une forme d’équité nationale mettant à distance des arbitrages locaux parfois vécus comme impossibles". Pourtant, elle pointe du doigt les "effets binaires" de ce zonage et se déclare en faveur d'outils "véritablement pilotés par les académies au titre de la mise en œuvre d’objectifs nationaux". Selon elle, "le recours à des fourchettes plutôt qu’à des seuils statistiques, le déploiement de mesures transitoires pour prendre en compte des contextes en évolution, l’identification de mesures différenciées peuvent, tout autant qu’un zonage prescrit nationalement, répondre à un cadrage national et à des exigences de transparence".

Priorisation académique

Parmi les 25 propositions guidées par trois priorités – continuité des politiques publiques, diversité des questions territoriales, accompagnement des élèves où qu’ils résident –, la suppression des REP dans leur forme actuelle, remplacés par un pilotage à l’échelle académique de l’ensemble des politiques de priorisation territoriale hors REP+, est donc la principale. Dans l'esprit de ses promoteurs, ce "changement dans la conception historique française de l’éducation prioritaire" se mettrait en place à travers "la construction d’un cadre national de référence, gage d’égalité et d’évaluation des politiques académiques, la pleine association des communautés éducatives et des collectivités locales à la définition de stratégies territoriales partagées, et la diversification et la mise en cohérence des politiques de moyens, de ressources humaines et d’organisation sous pilotage académique".

Cette priorisation académique concernerait les établissements rencontrant des difficultés particulières, qu'ils relèvent des REP actuels ou de l’espace rural, ou encore de réseaux en situation transitoire concernés par une politique de mixité au collège. C'est d'ailleurs dans ce cadre, précisent les auteurs, que pourraient être explorées des formes de "négociations avec l’enseignement privé sous contrat d’association à des fins de renforcement de la mixité sociale et scolaire". Autrement dit, les établissements privés pourraient bénéficier de subventions au titre de leurs efforts en faveur de la mixité sociale de leurs effectifs. Sur ce dernier point, les collectivités pourraient être associées à expérimenter une contractualisation tripartite.

Vers des REP+ rurales

En ce qui concerne la carte des REP+, la mission préconise "de ne pas s’engager dans une révision générale" avant 2022. Au-delà, elle souhaite "une pleine intégration de la politique d’éducation prioritaire dans la politique de la ville", ce qui se traduirait par un calque des cartographies QPV et REP+. Et d'ici 2022, elle envisage d’étendre les mesures de dédoublement en CP, CE1 et, à venir, en grande section de maternelle aux écoles dites "orphelines" (hors réseau d'éducation prioritaire) quand elles se situent en QPV, une mesure qui concernerait de 650 à 1.150 écoles selon le périmètre retenu. La même préconisation – ou, de préférence, un dispositif similaire au "plus de maîtres que de classes" – est formulée en faveur des écoles des petites villes et bourgs ruraux en difficulté sociale et scolaire qui ne relèvent pas aujourd'hui de l’éducation prioritaire renforcée. Ici, 150 écoles sont potentiellement concernées.

En se basant sur son analyse des inégalités territoriales en matière d’aides financières aux élèves, la mission préconise également que les autorités académiques puissent déployer, en lien avec les collectivités territoriales mais aussi en fonction et si besoin en compensation des efforts consentis, des stratégies ciblées et adaptées à une prise en charge des élèves en difficulté où qu’ils résident et sont scolarisés.

Agenda territorial

Les collectivités sont directement concernées par une autre préconisation du rapport : l'élaboration d'un agenda territorial sous l’autorité du recteur et en concertation avec les représentants des maires et des intercommunalités à compétence scolaire, le conseil départemental et le conseil régional. Visant à traiter de l’ensemble des enjeux territoriaux et des solidarités entre espaces urbains et ruraux, cet outil comprendrait des éléments de diagnostic et de prospective sur les dimensions territoriales de l’offre scolaire et des parcours des élèves et identifierait les territoires scolaires appelant des mesures d’accompagnement ou d’évolution. En outre, les priorités définies par ces agendas devraient être intégrées aux dispositifs et financements interministériels d’aménagement du territoire.

Le rapport préconise par ailleurs de faire évoluer la politique de recrutement et d’affectation pour les territoires concentrant des établissements insuffisamment attractifs. Cela pourrait notamment passer par le redéploiement des moyens indemnitaires pour financer une prime d’installation ou encore par une politique de valorisation et de professionnalisation au moyen de nouvelles certifications (milieu allophone, classe multi-âges).

Toutes ces différentes pistes amènent naturellement à revoir le cadre de la concertation entre l'Etat et les collectivités. C'est ainsi que les rapporteurs imaginent d'élaborer un vade-mecum conjoint Etat-associations nationales de collectivités pour renforcer la cohérence des politiques éducatives territoriales, mais aussi de faire évoluer les critères de concertation relatifs à la carte scolaire.

En conférence de presse, après la remise du rapport, Jean-Michel Blanquer a déclaré que ce dernier était "une mine d'idées qui va nous permettre de nourrir les échanges d'une large concertation qui doit être interministérielle", avant d'annoncer que la carte de l'éducation prioritaire "ne changera pas avant la rentrée 2021".