Des logements sociaux mieux répartis sur le territoire, mais sans effet sur la mixité sociale

France Stratégie publie un "point de vue" qui entend répondre à la question "La meilleure répartition des logements sociaux a-t-elle fait progresser la mixité sociale ?". Ce point de vue prolonge et synthétise plusieurs travaux récents de l'organisme, dont la note d'analyse de juin 2020 intitulée "Quelle évolution de la ségrégation résidentielle en France ?". France Stratégie avait par ailleurs présenté l'avancement de ses recherches sur le sujet à Emmanuelle Wargon, la ministre déléguée en charge du logement, lors d'un déplacement à Bagneux (Hauts-de-Seine) le 21 janvier, pour marquer la présentation du bilan triennal de la loi SRU (Solidarité et Renouvellement urbain, voir notre article du 22 janvier 2021).

La loi SRU a "accompagné" la déségrégation territoriale plus qu'elle ne l'a engendrée

L'étude de France Stratégie repose sur l'analyse de "l'indice de ségrégation" dans les 55 unités urbaines de plus de 100.000 habitants. Cet indice s'entend comme la part des logements sociaux qu'il faudrait "déplacer" d'un quartier à l'autre pour que leur part parmi les logements soit la même dans tous les quartiers d'une même unité urbaine. Il s'agit donc de la mesure d'une ségrégation géographique. Pour sa part, la notion de quartier utilisée dans l'étude correspond aux zones Iris de l'Insee (îlots regroupés pour l'information statistique). En matière d'habitat, chaque Iris compte en général entre 1.800 et 5.000 habitants et leur découpage s'appuie sur les grandes coupures du tissu urbain (voies principales, voies ferrées, cours d'eau...). La France compte environ 16.100 Iris.

L'étude constate que "depuis le début des années 1990, la répartition spatiale des logements sociaux s'est homogénéisée". L'indice de ségrégation est ainsi passé de 61% à 50% entre 1990 et 2015. Cette baisse est observée dans toutes les unités urbaines étudiées, "même si son intensité peut varier d'une unité urbaine à l'autre". Pour France Stratégie, l'article 55 de la loi SRU "a probablement contribué" à cette réduction de la ségrégation spatiale (qui n'a cependant pas disparu pour autant).

L'impact de la loi SRU n'est toutefois pas le seul facteur explicatif et est même sans doute moindre que ce que l'on pourrait croire. Ainsi, la réduction de la ségrégation spatiale est présente dès le début des années 1990, donc avant le vote de la loi du 13 décembre 2000 et ses premiers effets. La tendance est même plus forte durant la décennie 1990 qu'après le vote de la loi. De même, le taux de logements sociaux augmente aussi rapidement, sur la période 1990-2015, dans les communes hors du périmètre d'application de la loi SRU. Cette dernière n'a cependant pas été sans effets. France Stratégie considère ainsi que la loi SRU "a accompagné une tendance préexistante à la meilleure répartition du parc social".

Une ségrégation sociale des 20% de ménages les plus modestes inchangée depuis 2012

Cette moindre ségrégation spatiale ne semble cependant pas avoir eu d'effet sur la mixité sociale. En utilisant des bases disponibles seulement depuis 2012 (Filosofi et Fideli) – qui permettent de croiser données socio-fiscales, localisation des ménages et type de logement –, France Stratégie constate que l'indice de ségrégation des 20% des ménages les moins aisés, tous types de logement confondus, est stable au sein des 55 unités urbaines étudiées et se situe autour de 31%. Autrement dit, il faudrait que 31% de ces ménages modestes changent de quartier au sein de l'unité urbaine où ils vivent pour qu'ils représentent la même part des ménages au sein de chacun des quartiers.

De même, parmi les ménages qui vivent dans des quartiers de la politique de la ville (QPV), la part des ménages du premier quintile (les 20% les plus modestes) demeure stable sur la période récente et se situe autour de 48%, en 2018 comme en 2012. Conclusion : "La baisse rapide de l'indice de ségrégation des logements sociaux, c'est-à-dire leur meilleure répartition, ne semble donc pas s'être traduite par une meilleure répartition des ménages les plus modestes".

Cette situation d'ensemble recouvre toutefois des écarts entre territoires. Par exemple, au cours de la période 2010-2018, l'unité urbaine de Besançon voit son indice de ségrégation du logement social reculer d'environ 7 points et son indice de ségrégation sociale (pour les revenus du premier quintile) reculer de plus de deux points. A l'inverse l'unité urbaine de Pau voit à la fois progresser son indice de ségrégation du logement social (+5 points) – ce qui en fait l'une des trois seules villes à voir son indice se dégrader sur la période – et son indice de ségrégation sociale (+2,5 points). L'agglomération parisienne affiche pour sa part des évolutions respectives de -3 points et -1 point.

Déségrégation des ménages du parc public versus ségrégation accrue dans le parc privé ?

Ainsi, "durant la décennie 2010, le mouvement de diffusion du parc social s'est poursuivi. Mais il ne s'est pas accompagné d'une meilleure répartition des ménages modestes, dont l'indice de ségrégation n'a pas sensiblement varié". Or, "cela peut sembler paradoxal à première vue, dans la mesure où le parc social accueille majoritairement des ménages à bas revenus". La diffusion géographique du parc locatif social aurait en effet dû, en toute logique, se doubler d'une déségrégation spatiale des ménages les plus modestes.

A défaut d'une explication d'ensemble à cette apparente contradiction, France Stratégie avance plusieurs pistes explicatives. La première évoque un effet de ségrégation accrue des ménages modestes dans le parc privé (60% des revenus du premier quintile y habitent), sous l'effet de la hausse des prix de l'immobilier. Cette ségrégation accrue aurait été compensée par la déségrégation des ménages modestes logés dans le parc social, aboutissant ainsi à une stabilité de l'ensemble. Cette explication est toutefois fragilisée par le fait que la ségrégation des ménages modestes n'a pas évolué différemment d'une taille d'unité urbaine à l'autre, voire a même légèrement diminué dans l'unité urbaine de Paris, alors que les prix du logement y ont davantage augmenté que dans le reste de la France.

Autre piste : une paupérisation des quartiers à forte présence de logements sociaux, qui viendrait annuler les effets liés à la diffusion du parc social. Quatre unités urbaines (Troyes, Perpignan, La Rochelle et Rennes) attestent ce phénomène. L'indice de ségrégation du parc social y a baissé très fortement en 7 ans (-10 points), alors que celui des ménages du premier quintile restait quasiment inchangé. Dans ces unités urbaines, il apparait aussi que dans les quartiers à forte proportion de logements sociaux (taux supérieur à 80%), la part des ménages du premier quintile a augmenté de 2 points sur la même période. Mais cette explication ne vaut que pour 4 des 55 unités urbaines de plus de 100.000 habitants.

Effet de substitution ou typologie du quartier

Une troisième explication pourrait tenir à la construction d'une partie des nouveaux logements sociaux dans des quartiers qui en comportaient peu jusqu'alors, mais sont néanmoins peuplés de ménages modestes. Dans cette hypothèse, la construction de nouveaux logements sociaux, s'ils sont habités par des ménages modestes, ne contribue pas à la déségrégation sociale. On a alors un simple effet de substitution : les ménages du quartier considéré restent pauvres, mais passent du parc privé au parc public (ce qui, au passage, accroît néanmoins leur pouvoir d'achat compte tenu des écarts de loyers). Mais, là aussi, l'hypothèse reste fragile : sur l'ensemble des communes étudiées, 15% de la hausse nette du nombre de locataires sociaux observée entre 2010 et 2017 est concentrée dans des quartiers comportant moins de 10% de ménages du premier quintile de l'unité urbaine. Mais, à l'inverse, 13% seulement de cette hausse nette est concentrée dans des quartiers comportant plus de 30% de ménages du premier quintile. Conséquence : la hausse du parc de logements sociaux s'observe pour l'essentiel dans des quartiers "ni très riches, ni très pauvres".

Quatrième piste : le profil des ménages accédant aux nouveaux logements sociaux varierait en fonction du type de quartiers d'implantation de ces logements. Autrement dit, les ménages qui accèdent à de nouveaux logements sociaux seraient plus aisés lorsque ces logements sont situés dans des quartiers eux-mêmes relativement aisés que lorsqu'ils sont créés dans des quartiers relativement pauvres. Plusieurs travaux récents semblent aller dans ce sens. Les plafonds de revenus pour accéder à ces logements seraient plus élevés dans ces quartiers, du fait d'une part plus importante de logements sociaux intermédiaires, et les loyers y seraient également plus élevés. Le problème est que les données issues du répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux (RPLS) montrent que, depuis 2010, la part des logements sociaux intermédiaires n'est pas significativement plus élevée dans les quartiers aisés. De même, au sein des unités urbaines, il n'apparaît pas d'écarts significatifs de loyers moyens des logements sociaux récents, selon qu'ils se situent dans des quartiers "riches" (part du premier quintile dans le parc privé inférieure à 10%) ou dans des quartiers "pauvres" (part comprise entre 30 et 40%).

Et si c'était la faute au processus d'attribution des logements sociaux ?

Dernière tentative d'explication, qui semble plus opérante : le processus d'attribution des logements sociaux. Ces derniers seraient en effet attribués en priorité aux ménages résidant à proximité, ce qui maintiendrait la ségrégation sociale. Les données de la base Fideli semblent étayer cette hypothèse. En effet, parmi les individus ayant emménagé dans un logement social d'une unité urbaine de plus de 100.000 habitants en 2019, environ 50% habitaient la même commune l'année précédente et 64% habitaient à moins de cinq kilomètres, contre respectivement 35% et 50% dans le parc privé. Mais, comme le reconnaît France Stratégie, "il est délicat, à ce stade, de savoir si ce phénomène est imputable aux décisions des maires ou simplement aux vœux des demandeurs, qui souhaitent trouver un logement social dans la commune où ils résident déjà".