Des CCAS moins nombreux, plus intercommunaux et 6,3 milliards de dépenses

L'Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) consacre le dernier numéro de sa publication "Cap sur..." aux "enjeux financiers portés par les CCAS et les CIAS" (centres communaux et intercommunaux d'action sociale). L'occasion d'un petit mea culpa d'André Laignel, le président de l'OFGL - et du comité des finances locales auquel est rattaché l'OFGL -, qui reconnaît dans son introduction que "les CCAS et les CIAS sont rarement à l'honneur des analyses sur les finances ou la gestion des collectivités locales. Leur autonomie budgétaire les exclut même des données financières présentées dans les comptes des communes ou des groupements à fiscalité propre". Les CCAS et CIAS ont pourtant montré toute leur importance durant la crise sanitaire et, avec un total de dépenses de 6,3 milliards d'euros en 2019, représentent un enjeu budgétaire important pour les communes et les intercommunalités.

Avec la loi Notr, une baisse du nombre d'entités de 50% en cinq ans

Rappelant que les CCAS et CIAS remontent à 1986 – lorsqu'ils ont succédé aux bureaux d'aide sociale –, l'observatoire dénombre un total de près de 14.500 entités. Ce nombre a baissé de 50% depuis cinq ans, principalement sous le double effet de la loi Notr – qui a rendu facultative la création de CCAS dans les communes de moins de 1.500 habitants – et du mouvement de création des communes nouvelles.

Ces CCAS et CIAS couvrent un champ d'action "potentiellement très large et diversifié" : accueil, information et orientation du public, analyse des besoins sociaux du territoire, instruction des demandes d'aide sociale (notamment pour le compte du département, à l'exception de l'ASE), domiciliation des personnes sans domicile stable, offre de prestations (aides financières remboursables ou non, prestations en nature, accompagnement dans les démarches, chèques d'accompagnement personnalisés...), gestion d'établissements médicosociaux (accueil de la petite enfance, Ehpad...) ou encore services à la personne (portage de repas, aide-ménagère...).

Une densité beaucoup plus forte sur la façade ouest

L'OFGL relève aussi que les effectifs des CCAS et des CIAS – soit 126.000 agents au 31 décembre 2018 – sont répartis de façon très inégale sur le territoire, avec une densité nettement plus forte sur toute la façade ouest : 41 agents pour 100.000 habitants en Bretagne, 32,4 en Nouvelle Aquitaine et 26,4 en Pays de la Loire, contre 8,5 dans le Grand Est, 9,6 en Bourgogne-Franche-Comté, 10 en Centre-Val de Loire et 11,1 en Île-de-France. Ces écarts s'expliquent surtout par l'investissement plus ou moins grand dans les missions facultatives. En termes de profils, 82% des agents des CCAS-CIAS relèvent de la catégorie C, ce qui correspond au profil de l'ensemble des personnels communaux. La filière sociale est la plus représentée (38% des agents), devant la filière médicosociale et médicotechnique (23%) et la filière technique (16%) et administrative (14%).

En vision consolidée (budget principal et budgets annexes avec neutralisation des éventuels flux croisés), l'OFGL évalue les dépenses réelles des CCAS et CIAS à 6,3 milliards d'euros en 2019 (hors remboursement de dettes). Elles se répartissent en 6 milliards pour le fonctionnement et 341 millions pour l'investissement, tandis que l'encours de dette s'élève à 1,5 milliard. Le centre d'action sociale de la ville de Paris (CASVP) ayant été exclu de l'analyse compte tenu de ses spécificités, le total des dépenses s'élève en réalité à près de 7 milliards en 2019.

La montée en puissance des CIAS

L'étude relève aussi la montée en puissance des CIAS. Alors qu'ils constituent moins de 2% des entités, ils représentent à eux seuls 9% des dépenses totales (hors remboursements de dette) pour le budget principal, et plus de 17% pour les budgets annexes (essentiellement les dépenses liées à des établissements médicosociaux). Le poids relatif des CIAS s'accroît régulièrement chaque année.

En matière de dépenses, les frais de personnel constituent l'essentiel, avec 63% des dépenses de fonctionnement. Viennent ensuite les achats et charges externes (23%), les dépenses d'intervention (5%) – qui correspondent essentiellement aux subventions versées – et les "autres dépenses de fonctionnement (9%), qui comprennent notamment les aides de secours (5%). En termes de secteurs, la famille constitue le principal poste des dépenses de fonctionnement (44%). Cet intitulé trompeur recouvre en fait les services en faveur des personnes âgées (25% des dépenses de fonctionnement) et celles relatives aux crèches et garderies (14%). Le second poste est celui des "services généraux et opérations non ventilées" (31% des dépenses), constitué en grande majorité des dépenses en lien avec l'administration générale du CCAS-CIAS (actions d'accueil, de règlementation, de coordination, d'animation et de contrôle). Enfin, le troisième poste est celui ces interventions sociales (25% du total), qui comprend notamment les actions en faveur des personnes en difficulté financière (16% des dépenses).

Des ressources très disparates

Comme en matière de personnels, l'étude relève de fortes disparités entre CCAS et CIAS : 20% des CCAS affichent ainsi des dépenses de fonctionnement supérieures à 18 euros par habitant, tandis qu'à l'inverse, la même proportion de CCAS a un budget inférieur à 2,5 euros par habitant. Il apparaît en outre que les dépenses réelles de fonctionnement par habitant des CCAS (budgets principaux seuls) ont tendance à augmenter avec la strate de population.

Enfin, les recettes des CCAS et CIAS reposent principalement sur les participations reçues (2 milliards, dont 1,5 en provenance des communes), sur les ventes de biens et services (616 millions), les autres recettes de fonctionnement (193 millions). Plusieurs organismes apportent également des financements aux CCAS-CIAS : les EPCI à fiscalité propre (104 millions), les départements (100 millions), les organismes sociaux comme les CAF, la Cnav ou la CNSA (240 millions)... L'OFGL estime que "l'ensemble de ces ressources d'activité va subir en 2020 les effets de la crise sanitaire et du confinement. Dans le même temps, les besoins en provenance des publics fragilisés augmentent. Ces constats auront très probablement des répercussions sur les participations demandées aux collectivités pour assurer l'équilibre financier des CCAS-CIAS". Ces derniers possèdent toutefois une trésorerie conséquente, leurs dépôts auprès du Trésor représentant presque 1,2 milliard à la fin de 2019, soit l'équivalent d'un peu plus de cinq mois de dépenses de fonctionnement.

À noter : pour l'occasion, l'OFGL met à disposition, sur son "portail des données financières et de gestion du secteur public local", l'ensemble des données budgétaires et financières des CCAS et CIAS, sur les années 2019 et 2018, soit pas moins de 1,54 million d'enregistrements, qui peuvent faire l'objet d'extractions et d'analyses multicritères.