Voirie - Dépénalisation du stationnement : pas si simple à mettre en place, met en garde un rapport

Commandé début juin par le Premier ministre à quatre inspections générales*, après le vote d'amendements au Sénat en faveur de la dépénalisation du stationnement dans le cadre du premier projet de loi de décentralisation validé en première lecture par l'Assemblée nationale, le rapport publié le 31 juillet a été réalisé en un temps record. D’où la mise en garde de la mission interministérielle chargée de le rédiger. Les travaux "ont été menés de manière dérogatoire à la méthodologie habituelle des inspections", assure-t-elle d'emblée. Seuls des conseillers de cabinets ministériels et des représentants d'administrations ont été auditionnés. Les conclusions n'ont pu "faire l'objet d'aucun échange contradictoire avec les administrations concernées et les représentants d'associations d'élus et les juridictions administratives".
La mission interministérielle a d'abord analysé les incidences juridiques, organisationnelles, financières et techniques du dispositif envisagé. Actuellement, le défaut de paiement de redevance de stationnement constitue une infraction pénale punie d'une amende de 17 euros, puis de 33 euros faute de paiement sous 45 jours, rappelle la mission. En cas de réclamation, un automobiliste pourra soit être relaxé par l'officier du ministère public, soit condamné à une amende dont le montant ne pourra dépasser le montant des amendes de première classe, soit 38 euros. En cas de désaccord, "un procès peut intervenir en audience publique devant le juge de proximité". En 2012, le nombre d'amendes de stationnement s'est élevé à environ douze millions.
Vieille revendication du Groupement des autorités responsables de transport (Gart), qui y voit un point déterminant dans la politique de transport d'une collectivité, la dépénalisation et la décentralisation du stationnement consistent à substituer à l'amende pénale dont le montant est fixé à l'échelle nationale une redevance d'occupation du domaine public versée à la collectivité locale par l'usager qui ne s'est pas acquitté de la somme due au titre du stationnement payant. Cette redevance est nommée "forfait de post-stationnement" dans le premier projet de loi Lebranchu.

Risque de pertes de recettes pour l'Etat et de nombreuses collectivités

La mission soulève les nombreuses difficultés juridiques, techniques, organisationnelles d'une dépénalisation du stationnement ainsi que "le risque constitutionnel d'une modulation géographique de l'amende forfaitaire". Cette modulation "en fonction de critères objectifs – critère de population, puis nombre de véhicules en circulation, rareté de l'espace disponible pour le stationnement ou encore nécessité de développer l'offre de transports collectifs –, fait courir au regard du principe d'égalité un risque constitutionnel qui ne doit pas être négligé". "Aucun précédent de modulation géographique en matière contraventionnelle n'a jusqu'à présent été validé par le Conseil constitutionnel", assure la mission. Cette réforme pourrait aussi "avoir des conséquences budgétaires potentiellement lourdes pour l'Etat et les collectivités territoriales", dont le conseil régional d'Ile-de-France, le Syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif) et les communes de moins de 10.000 habitants, préviennent les auteurs du rapport. Le produit des amendes routières génère "une ‘masse partageable nationale' de 975,5 millions d'euros", à répartir entre l'Etat (47%) et les collectivités (53%). "Le montant des amendes forfaitaires et forfaitaires majorées liées au stationnement payant sur voirie est estimé à 195,5 millions d'euros. Par conséquent, la dépénalisation du stationnement payant sur voirie réduira la 'masse partageable' de ce montant, induisant une perte de recettes de 91,9 millions d'euros pour l'Etat."
Une part de ce montant est dédiée aux communes de moins de 10.000 habitants, qui pourraient perdre 10,4 millions d'euros, estime aussi le rapport. Une autre part est également versée au Stif et à la région Ile-de-France. Sa baisse est évaluée, respectivement, à 22 et 11 millions d'euros. "Un mécanisme d'ajustement ou de stabilisation serait à envisager pour parer l'éventualité d'une évolution sensible" pour tous ces acteurs, suggère la mission.
Après avoir examiné d'autres scénarios (maintien d’un système pénal avec augmentation du montant ou modulation géographique de l’amende forfaitaire d’une part, solutions mixant procédures administratives et pénales d’autre part), la mission propose l’adoption d’un dispositif législatif global, reposant sur une dizaine de dispositions. Elle suggère ainsi de qualifier la nouvelle redevance de stationnement de "redevance d’occupation domaniale" et non pas de "redevance pour service rendu" et d'"exploiter au maximum le levier de l’intercommunalité" en attachant, dans les articles du Code général des collectivités territoriales (CGCT) définissant les compétences des communautés urbaines et d’agglomération, et demain des métropoles, la compétence "organisation du stationnement payant" à la compétence "organisation des transports urbains". Il s'agit d'une part de réduire les coûts de mise en oeuvre de la dépénalisation des amendes de stationnement et, d'autre part, d'être en cohérence, avec les territoires de la mobilité aujourd'hui.", insiste le rapport.

Un tribunal administratif du stationnement à Rennes

Celui-ci suggère aussi de remplacer la notion de "forfait de post-stationnement" par celle de "paiement différé" afin de limiter les risques de requalification de la redevance pour non-paiement en sanction administrative. "N’ayant pas le caractère d’une sanction, cette redevance de paiement différé pourrait se voir appliquer un montant maximum pouvant aller jusqu’à l’équivalent d’une journée de stationnement", justifie la mission. Elle propose également de "consolider et étendre les compétences et les prérogatives des agents de constatation, en incluant le constat de non-paiement de la redevance de stationnement dans les missions des policiers municipaux, des agents de surveillance de la voie publique (ASVP) et des agents de surveillance de Paris (ASP), en adaptant les modalités d’accès au système d’immatriculation des véhicules (SIV), et en prévoyant l’assermentation obligatoire des agents de constatation qui ne seraient pas des policiers municipaux, des ASVP ou des ASP, ainsi que l’obligation pour les délégataires de service public d’utiliser un système de notification du non-paiement intégrant une fonctionnalité de prise de vue horodatée et localisée du véhicule". Il faudrait aussi selon le rapport "transposer à l’ensemble de la nouvelle chaîne de constatation et de recouvrement l’actuel dispositif du procès-verbal électronique pour les communes et les EPCI ayant adopté un dispositif de constatation électronique, ce qui suppose d’une part de modifier en conséquence l’organisation et le financement de l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (Antai) et, d’autre part, de prévoir une centralisation comptable de la collecte et de la redistribution". Autre mesure jugée nécessaire : "unifier et centraliser le contentieux applicable". Pour cela, la mission propose la mise en place d’une procédure de recours adaptée, notamment en confiant à une partie des agents des services actuellement affectés auprès des officiers du ministère public (OMP) pour le traitement des amendes pénales le soin de contrôler la régularité des contestations susceptibles d’être portées devant la formation contentieuse. Elle estime aussi que le contentieux devrait être attribué à une juridiction administrative unique et propose la mise en place d'"un tribunal administratif du stationnement à Rennes, disposant d’une procédure adaptée à la nature du contentieux, afin d’éviter toutes procédures dilatoires susceptibles de l’engorger".

24 mois minimum à prévoir avant l'entrée en vigueur de la loi

La mission propose aussi de restructurer le compte d'affectation spéciale "amendes" afin de préserver la part de l’Etat, des communes de moins de 10.000 habitants, du Stif et de la région Ile-de-France, et d'instaurer une "écocontribution" sur les redevances de stationnement dont le produit serait affecté aux politiques de mobilité durable et de sécurité routière.
Enfin, la mission souligne la nécessité d'"inscrire la mise en place de la dépénalisation du stationnement payant dans une chronologie réaliste". "Sur le plan législatif, le sujet ne peut être traité par la seule modification de l'article L.2333-87 du CGCT", plusieurs codes étant concernés par le mécanisme proposé. "En toute rigueur, la dépénalisation du stationnement payant mériterait selon la mission un projet de loi autonome, ou à tout le moins un titre complet dans le projet de loi qui a servi de vecteur à la disposition déjà votée", indique le rapport. La mission estime que les sujets réglementaires ne pourront pas non plus être traités dans le cadre d'un seul décret en Conseil d'Etat et que la mise en oeuvre du dispositif supposera également des délais importants. Compte tenu des difficultés soulevées par la réforme, un délai de 24 mois avant l'entrée en vigueur de la loi lui paraît donc indispensable.

Anne Lenormand

*Inspections générales des Services judiciaires (IGSJ), de l'Administration (IGA), des Finances (IGF) et Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD).