Intercommunalité / Elus - Composition des conseils communautaires : beaucoup d'accords et quelques polémiques

D'ici au 31 octobre prochain, les préfets auront pris les arrêtés déterminant le nombre total de sièges que compteront, après les élections municipales de mars 2014, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, ainsi que celui attribué à chaque commune membre. Ces actes vont clore une période de travaux et de débats entre les élus locaux, qui a été parfois laborieuse et même houleuse.
Les plus prévoyants se sont attelés à la tâche dès l'été 2012. Or, en complétant les règles du jeu, la loi Richard publiée au tout début de cette année les a souvent obligés, en 2013, à remettre le travail sur le métier. Mais cette difficulté liée au calendrier a été finalement presque anecdotique, en comparaison des vives tensions suscitées sur le terrain par le dossier. Cela n'a pas échappé, par exemple, aux électeurs de Mantes-la-Jolie. Opposé au projet défendu par le président de la communauté d'agglomération, Dominique Braye, le conseil municipal les a appelés aux urnes, le 9 décembre 2012, pour qu'ils se prononcent sur le sujet par référendum. Il faut dire que l'influence qu'auront les communes dans leur intercommunalité au cours des six prochaines années n'a pas été le seul enjeu dans bien des territoires. Les prétendants à la présidence des communautés pour le prochain mandat ont aussi, à coups de petits calculs non dénués d'arrière-pensées, livré l'une de leurs premières batailles.

Ne pas ouvrir la boîte de Pandore

Un certain nombre de communautés se sont cependant refusées à ouvrir la boîte de Pandore. "Elles avaient d'autres problèmes à régler, notamment s'agissant des compétences. Du coup, elles ont choisi d'appliquer purement et simplement la loi", indique l'Assemblée des communautés de France (ADCF). Rappelons que dans ce cas, l'attribution des sièges se fait essentiellement sur des bases démographiques. D'autres communautés ont échoué à trouver un accord amiable selon les conditions de majorité requises par la loi. "Le climat s'est tendu parce qu'on approche des élections municipales, ou parce qu'un changement de périmètre est prévu au 1er janvier prochain", explique l'ADCF.
En outre, certaines villes, dont la taille représente plus de la moitié de la population de la communauté, ont bénéficié d'un véritable droit de veto, par le jeu des règles de majorité fixées par la loi. Un privilège dont  la ville de Metz par exemple ne s'est pas privée. Car l'application de la loi, en absence d'accord, lui était favorable. Le nombre des représentants de Metz au sein du conseil de Metz métropole va ainsi passer de 35 aujourd'hui à 49 au printemps 2014, alors que l'effectif total du conseil sera quasi stable (108 conseillers, contre 105 aujourd'hui). Le nombre des délégués de Montigny-les-Metz, seconde ville de la communauté d'agglomération par sa taille et fief du président, Jean-Luc Bohl, sera de 9 – contre 7 aujourd'hui. Par ailleurs, 13 communes qui ont deux ou trois délégués aujourd'hui, n'en auront plus qu'un. Leur population est inférieure à 5.000 habitants, seuil nécessaire pour disposer d'au moins deux conseillers.

"Tenir compte de la population de chaque commune"

Selon l'ADCF, la majorité des communautés de communes et d'agglomération aurait privilégié la définition d'un accord local, comme le permet la loi du 16 décembre 2010. Une enquête, dont les résultats seront dévoilés lors de la convention annuelle que l'association organise à Montpellier ces 3 et 4 octobre, permettra de savoir plus précisément quelle proportion.
Les élus locaux disposaient d'une assez grande liberté dans le cadre des accords. Ceux-ci devaient cependant aboutir à une répartition "tenant compte de la population de chaque commune". Une exigence qui a été bien respectée, affirme l'ADCF, qui s'attendait à moins d'attention sur ce point de la part des communautés. Les conseils communautaires composés de représentants en nombre égal pour chaque commune – qui, en 2008, représentaient 15% des cas, selon l'ADCF – devraient donc disparaître des écrans-radars. Zélées, certaines communautés se sont appliquées à définir jusqu'à 10 strates de population. Mais d'autres se sont contentées de deux strates. Dans "une petite dizaine de départements", les préfets "bloquent", d'ailleurs, sur de tels scénarios. Par ailleurs, rares auraient été les communautés mettant en place des "strates alambiquées", par exemple calibrées exprès pour avantager telle ou telle commune.
Dans un certain nombre de cas, l'accord local conduit à une minoration du poids de la commune-centre par rapport à celui qu'elle aurait eu avec la répartition proportionnelle prévue en cas d'absence d'accord. Cela survient dans les communautés où la population de la commune-centre représente moins de la moitié de la population communautaire. Ainsi, la ville de Morlaix sera représentée par 12 conseillers au sein du conseil de Morlaix communauté qui comptera 65 élus. C'est ce que prévoit l'accord local approuvé par 26 des 28 communes membres. Les conseillers municipaux de Morlaix auraient quant à eux préféré l'application de la loi, ce qui aurait permis à la ville d'avoir 14 représentants. En sachant qu'aujourd'hui, elle dispose de 17 représentants sur les 90 délégués que compte le conseil communautaire.

"Ne pas perdre son influence"

Comme son homologue de Morlaix, le maire d'Etaples (11.200 habitants) est fort mécontent. Une répartition fidèle à la démographie aurait octroyé 14 conseillers à la première commune de la communauté Mer et Terres d'Opale. Mais, en vertu de l'accord amiable qui a été validé, Etaples n'aura que 8 sièges. Soit seulement un siège de plus que Le Touquet et Cucq, communes dont les populations municipales sont pourtant très inférieures (respectivement 4.500 et 5.160 habitants). Ni la communauté, ni la mairie d'Etaples n'ont souhaité répondre à nos questions. Selon l'édition du 30 août 2013 du quotidien La Voix du Nord, la répartition proposée par le président de l'intercommunalité, Daniel Fasquelle, tient compte à la fois de la population permanente, de la population secondaire et de l'apport financier de chaque commune. Autant de critères qui avantagent les stations balnéaires, au détriment d'Etaples. Daniel Fasquelle, qui est aussi maire du Touquet, veut "éviter" que sa commune, qui assure 47% des ressources intercommunales, "ne perde de son influence", commente le quotidien régional.
Le cas d'Etaples ne serait pas isolé. Les communautés ont prévu une "progressivité" des effectifs en fonction de la population communale, mais n'ont pas appliqué à proprement parler un principe de "proportionnalité", constate Philippe Bluteau, avocat au barreau de Paris. Selon lui, on aboutit alors à "un paradoxe". "La répartition des sièges peut être moins juste après qu'avant la réforme, alors que le but était de tendre vers une meilleure adéquation entre la population des communes et leur représentativité au sein des communautés", souligne l'avocat. "Le législateur aurait pu prévoir que l'accord ne puisse pas aboutir à moins de proportionnalité que ce qui avait été décidé par le passé", estime-t-il. En pointant qu'à l'avenir, il pourrait exister dans certains cas "un problème d'égalité devant le suffrage".

La loi Richard a permis d'apaiser les tensions

Jacqueline Domenach, professeur de droit public à l'université Paris Ouest Nanterre La Défense, est beaucoup plus nuancée. "Certes, un accord local doit être établi en fonction du principe de la population. Mais en aucun cas il n'est tenu de mettre en œuvre un principe de proportionnalité." Elle prédit que des communes se sentant flouées ont ou vont saisir la justice. Au final, le juge considérera-t-il que l'accord local ne tient pas suffisamment compte de la population ? "Ce serait une interprétation relativement extensive, mais qui est toujours possible", estime celle qui est aussi experte auprès de Mairie-conseils.
Les cas de grande frustration sont-ils, en fait, si nombreux ? Du côté de l'ADCF, on note en tout cas que la loi Richard du 31 décembre 2012 a apporté de la souplesse en autorisant les élus des communautés concluant un accord local à répartir 25% de sièges supplémentaires (à la condition de ne pas augmenter le montant total des indemnités accordées aux élus communautaires). "Ce fut intéressant pour les communes des strates intermédiaires", précise l'ADCF. "L'écart qu'elles accusaient avec la ville-centre, en terme de sièges, a ainsi été un peu réduit." "Des communes-centres ont aussi obtenu des sièges supplémentaires de cette façon", observe Jacqueline Domenach. En outre, la possibilité offerte par la loi de pouvoir désigner des vice-présidents supplémentaires (avec la même enveloppe financière) "a permis de calmer un peu le jeu, notamment dans les territoires concernés par des fusions", fait remarquer l'ADCF.

L'union fait la force

Mais, en dépit de la loi Richard et de l'opposition de certains élus ruraux, de nombreuses communes ne disposeront plus que d'un délégué - celui qui est attribué de droit - au lieu de deux, voire trois jusqu'ici. Autant dire que les places au sein de l'assemblée intercommunale seront chères. "Dans ces cas-là, le conseiller communautaire sera a priori le maire. Mais, alors, il risque d'être débordé par l'ampleur des responsabilités", analyse le directeur général des services (DGS) d'une communauté d'agglomération bretonne. "A l'inverse, s'interroge-t-il, si le maire est absent de l'intercommunalité, celui-ci ne va-t-il pas perdre de sa légitimité ?"
Avec seulement un représentant pour chacune, certaines petites communes d'une même communauté sont tentées de se regrouper en secteur géographique, comme l'ont fait par exemple les communes de la communauté du Pays de Falaise (lire notre article du 29 juillet 2013 : "Des micro-régions pour une bonne représentativité des communes au sein de l'intercommunalité"). Avec, ainsi, un nombre de représentants plus élevé, elles espèrent gagner en influence au sein du conseil communautaire.
La solution est d'autant plus séduisante que, dans bien des cas, les conseils communautaires conserveront après la réforme un nombre de délégués important. Du fait de ses 94 communes l'année prochaine, la communauté de communes des Crêtes préardennaises (21.500 habitants) comptera par exemple 112 délégués après les élections municipales, soit quasiment le même chiffre qu'aujourd'hui. Au-delà de la question du nombre des délégués de chaque commune, il faut donc se pencher sérieusement sur la préparation des débats communautaires au sein du bureau et des commissions, conseille François Squevin, DGS de l'EPCI. Au risque, sinon, de voir la communauté confrontée à un mauvais fonctionnement et à une vie démocratique réduite.

Thomas Beurey / Projets publics

Références : loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ; loi n° 2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale, loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération ; article L. 5211-6-1 du Code Général des Collectivités Territoriales, article 34 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers communaux et communautaires et modifiant le calendrier électoral.