Urbanisme commercial - Comment réconcilier commerce et ville durable

Le refrain est connu et alimente les débats depuis de nombreuses années : le développement des zones commerciales à la périphérie des villes défigure le paysage urbain, contribue à l'artificialisation des sols et alimente pour une large part la crise du commerce de centre-ville. Malgré ce constat, la création de surfaces commerciales se poursuit à marche forcée : +22% en 2016 quand l'Insee estime à 1,6% l'augmentation de la consommation des ménages. Comme plus de 90% de ces nouvelles surfaces se situent en périphérie, le phénomène d'accaparement d'espaces naturels et agricoles ne cesse d'augmenter : l'artificialisation des sols a ainsi crû de 8% entre 2006 et 2012 contre 4,8% entre 1990 et 2000.
Ces chiffres ont été rappelés par Emmanuelle Cosse le 9 mars. A l'issue d'une matinée d'échanges sur le thème "Commerce, ville et territoire", la ministre du Logement et de l'Habitat durable s'est vu remettre un rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) qui dresse le constat des déséquilibres urbains, écologiques et économiques qu'entraîne le modèle actuel et avance de nouvelles propositions pour un urbanisme commercial plus soutenable. Intitulé "Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durable", il a été réalisé dans la continuité d'un rapport présenté en octobre dernier par l'Inspection générale des finances et le CGEDD sur la revitalisation commerciale des centres-ville. Ce document présentait alors un diagnostic préoccupant de la dégradation à l'œuvre et préconisait notamment une meilleure régulation des concurrences entre pôles centraux et périphériques.
Le nouveau rapport, coordonné par Pierre Narring, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts, prolonge ce travail en analysant les effets de l'urbanisme commercial périphérique au regard des enjeux du développement durable. Il s'appuie sur les pratiques émergentes relevées dans cinq villes françaises (Lille, Bordeaux, Poitiers, Saint-Etienne, Montpellier) et sur des enseignements tirés de visites dans quatre pays proches (Allemagne, Espagne, Italie, Belgique).

Un processus continu

Premier constat des auteurs du rapport : "La prolifération des espaces commerciaux qu'on observe en France depuis cinq décennies, aux confins ou à l'extérieur de la 'tache urbaine' constituée semble se poursuivre de façon continue, alors qu'observateurs et acteurs locaux sont de plus en plus nombreux à en déplorer les conséquences sur la qualité des paysages, l'organisation des villes et le devenir des centres urbains principaux ou secondaires, notamment dans les villes moyennes." En outre, relèvent-ils, "le développement de friches commerciales et le risque de 'fuite en avant' que présentent de nouveaux projets souvent plus massifs et plus éloignés suscitent la préoccupation des élus et de nombre d'opérateurs du commerce, dont certains esquissent déjà de nouvelles stratégies".

L'urbanisme commercial réfractaire au développement durable

Autre constat : si, depuis les lois Grenelle, les principes du développement durable semblent de mieux en mieux pris en compte par les politiques d'aménagement dans leurs différents aspects, l'urbanisme commercial y est toujours réfractaire, surtout lorsque l'on dépasse le cadre de l'opération stricto sensu pour les appliquer à une échelle plus large (impacts sur l'organisation urbaine et la mobilité, coûts externes et ensemble des effets économiques et sociaux…). Les derniers ajustements législatifs, notamment la loi de modernisation de l'économie (LME) de 2008, ont permis d'énoncer des critères plus précis pour l'examen des projets mais "ces critères s'avèrent insuffisamment hiérarchisés, évalués et finalement pris en compte pour permettre un réel cadrage de l’urbanisme commercial et préparer des décisions pertinentes", notent encore les rapporteurs. De plus, "les arguments relatifs au développement local et à la création d’emplois souvent mis en avant par les porteurs de projets pour convaincre les élus locaux s’avèrent de moins en moins crédibles, surtout dans un contexte d’offre commerciale abondante où tout nouveau venu affecte négativement les implantations voisines existantes", estiment-ils.

Des exemples à suivre en Europe

Pour les auteurs du rapport, "la plupart des pays européens voisins semblent maîtriser plus aisément le développement des équipements commerciaux et mieux parvenir à les conserver au sein des coeurs de villes ou du tissu urbain". Ils y parviennent à leurs yeux "en tempérant l'application du principe de libre établissement inscrit dans le droit européen, dont une application trop exclusive ou systématique ne permet pas une prise en compte efficace des impératifs de protection de l’environnement, d’aménagement durable du territoire et de protection du consommateur également reconnus par le droit européen". "Il y a urgence à agir mais en même temps, nous avons relevé trois facteurs positifs, a souligné Pierre Narring lors de la remise du rapport à Emmanuelle Cosse. Il y a aujourd'hui une sensibilité de tous les acteurs aux questions de transition écologique. Les systèmes de gouvernance sont aussi adaptés à une échelle plus large avec les métropoles et les intercommunalités. Les opérateurs eux-mêmes se posent de nombreuses questions sur l'adaptation de l'appareil commercial et veulent s'impliquer dans des démarches plus concertées."

Douze recommandations opérationnelles

Au final, le rapport appelle à une "refondation" des principes de l'urbanisme commercial dans trois directions : "accorder la priorité à la consolidation des centres urbains et à la requalification des tissus commerciaux existants" pour éviter de consommer de nouveaux espaces naturels ou agricoles ; "renforcer (…) les dispositifs de régulation et de planification qui encadrent l'urbanisme commercial selon une application équilibrée du droit européen partagée par les principaux pays voisins" et "engager une grande politique partenariale de rénovation des périphéries urbaines qui incluent les principaux espaces commerciaux d'entrées de ville".
Ces trois grandes propositions sont assorties de douze recommandations opérationnelles. Une première série de mesures visent à "inventer un urbanisme commercial durable, anticipateur et résilient". Parmi celles-ci, les auteurs du rapport préconisent le rétablissement d'une obligation d’observation territoriale en matière de commerce. Un pilote technique, comme le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement et la mobilité (Cerema), pourrait ainsi être désigné pour organiser, sous l’égide des intercommunalités et avec les acteurs locaux concernés (services de l’État et des régions, agences d’urbanisme, chambres de commerce et d’industrie…) "un réseau d’observatoires des évolutions socio-économiques et environnementales au niveau de chaque bassin de vie, selon une méthodologie permettant une consolidation régionale et nationale". Le rapport suggère aussi d'engager une réflexion avec les organismes décernant des labels et des certifications en matière de développement durable pour élargir et reconfigurer ces dispositifs, "selon une approche globale du développement durable prenant en compte l’ensemble de ses dimensions territoriales, et intégrant les capacités d’adaptation du site commercial, sur la longue durée, aux évolutions du territoire et des comportements des consommateurs". En s’appuyant sur les travaux des nouveaux observatoires du commerce, il propose aussi de demander aux collectivités territoriales, aux chambres de commerces et d’industrie et aux opérateurs du commerce d’établir entre eux, au niveau de chaque bassin de vie ou d’emploi, un protocole permettant de cadrer les perspectives qualitatives et quantitatives en matière d’emploi puis de suivre leurs évolutions et le respect des engagements pris.

Des dispositifs de régulation et de planification à compléter

Une autre série de propositions a trait aux dispositifs de régulation et de planification. Les auteurs du rapport souhaiteraient que soit inscrite dans la réglementation de l’urbanisme commercial l’obligation de faire réaliser, par un organisme tiers indépendant et préalablement à l’autorisation d’équipement commercial, une étude d’impact englobant l’ensemble des critères de la loi sur l'artisanat, le commerce et les très petites entreprises (ACTPE), "permettant de veiller à une réelle intégration environnementale et urbaine des projets, y soumettre ceux qui dépassent 2.500 m² de surface de vente ainsi que, dans le cadre d'un régime au cas par cas, tous autres projets susceptibles d’impacts significatifs au titre de la loi". "De façon complémentaire", ils invitent aussi à prévoir à l’article R 122-5 du code de l’environnement un élargissement du contenu de l’étude environnementale spécifique aux projets commerciaux en fonction des critères de la loi ACTPE. Ils voudraient aussi que soit précisé le critère de cette loi relatif à l’accessibilité d’un projet commercial par les transports collectifs. Il faudrait ainsi rendre obligatoire sa desserte, à une cadence suffisante, "par un système de transports collectifs pérenne et accessible aux habitants de la zone de chalandise, selon des conditions déterminées en fonction de l’importance de l’équipement."
Les auteurs du rapport appellent aussi à "renforcer la prise en compte du développement commercial aux trois niveaux de planification". Un volet commercial pourrait d'abord être créé dans le Sraddet [schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, ndlr], qui doit énoncer les grandes orientations et les objectifs avec lesquels les schémas de cohérence territoriale (Scot) doivent être compatibles. Le Daac [document d'aménagement artisanal et commercial, ndlr] pourrait aussi être rendu obligatoire dans tous les Scot, ce document devant définir à cette échelle les conditions et localisations d’implantations commerciales, en cohérence avec les besoins du territoire. Le troisième volet consisterait à généraliser le PLUi [plan local d'urbanisme intercommunal], "qui doit édicter les règles d’urbanisme en compatibilité avec le Scot et en tenant compte de la politique locale du commerce)."
Les auteurs du rapport appellent également à réformer le système de régulation en transférant les attributions des commissions départementales d’aménagement commercial à des commissions régionales pour les projets de plus de 2.500 m² de surface de vente (la commission nationale restant l’instance de recours). La commission départementale serait conservée pour les projets situés en dessous de ce seuil - la commission régionale devenant l’instance de recours - jusqu’au transfert du pouvoir de décision aux intercommunalités après approbation d’un Scot avec Daac validé par la commission régionale.

Restructuration des périphéries

Le troisième paquet de mesures contenues dans le rapport concerne la restructuration des périphéries urbaines et commerciales. Pour "préfigurer une politique nationale de renouvellement des territoires périphériques qui intègrent entrées de villes et équipements commerciaux", il préconise le lancement d'un premier appel à projets pilotes auprès des intercommunalités et des métropoles, portant sur la mise en oeuvre, dans le cadre de leur compétence "politique locale du commerce", "de grandes opérations urbaines concertées de redynamisation et d’embellissement de ces territoires stratégiques, à restructurer autour de nouvelles centralités ouvertes et d’espaces publics conviviaux." En fonction du retour d’expérience des premiers projets pilotes, il faudrait "évaluer et mobiliser les moyens nécessaires au déploiement de grands projets de renouvellement urbain périphérique sur l’ensemble des territoires stratégiques qui le nécessitent", en termes de maîtrise foncière préalable et de mise en oeuvre opérationnelle (établissements publics fonciers, établissements publics d'aménagement, Epareca, entreprises publiques locales, sociétés de projets, opérateurs privés…), d’ingénierie technique (expertise et conception) et financière (ressource fiscale dédiée, fonds d’investissement, de prêt et de garantie…) et d’outils réglementaires "à adapter en tant que de besoin, par exemple, pour faciliter le transfert des baux commerciaux existants".
Une dernière mesure préconisée par les rapporteurs consisterait à lancer, sous l’égide de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN), "un dispositif national d’échange visant à partager des éléments d’analyse et à développer une vision prospective en matière d’urbanisme commercial entre services concernés de l’État, collectivités territoriales, associations de consommateurs, organisations professionnelles et grands opérateurs du commerce". "Dans ce cadre partenarial", pourrait aussi être organisée, "le moment venu", "une plateforme nationale d’accompagnement et d’appui pour la mise en oeuvre des projets de renouvellement urbain périphérique."

Appels à projets "avant l'été"

En recevant ce rapport, Emmanuelle Cosse a annoncé plusieurs mesures pour "arriver à un point d'équilibre meilleur qu'aujourd'hui" en faisant de l'urbanisme commercial "une question d'aménagement du territoire". La ministre a repris l'idée de la création d'observatoires régionaux portés par un opérateur national, qui pourront "mesurer les enjeux sociaux, économiques, environnementaux, développer des outils de connaissance et apporter une aide à la décision des acteurs locaux, notamment sur l’orientation stratégique de l’aménagement commercial dans les documents d’urbanisme". Elle a aussi promis le lancement, "avant l’été", d’appels à projets visant à encourager les "démarches exemplaires et innovantes dans le cadre de la réhabilitation de zones commerciales". Les collectivités et leurs opérateurs souhaitant "impulser une nouvelle forme d’urbanisme à leurs zones commerciales" pourront bénéficier d’un appui technique et financier de 100.000 euros, a précisé le ministère. "Il s'agira de les accompagner dans la reconfiguration de leurs entrées de ville, vers davantage de mixité fonctionnelle, de prise en compte des enjeux environnementaux et d'accessibilité (notamment pour les transports en commun et des espaces publics de qualité)", a-t-il indiqué. Par ailleurs, plusieurs expérimentations de démarches jugées "innovantes pourraient voir le jour, à l’image d’une labellisation Écoquartier sur des zones commerciales existantes, afin d’appréhender l’aménagement commercial comme un quartier de la ville".

Naissance d'un réseau "Commerce, ville et territoire"

La ministre a encore annoncé la création d’un réseau baptisé "Commerce, ville et territoire", sur le modèle du club PLUi. Il réunira les acteurs de l’aménagement, du commerce et de la ville au sein de groupes de travail articulés autour de plusieurs thématiques : l’évolution des modes de consommation et son impact sur les territoires en termes d’urbanisme et d’aménagement à partir du 17 avril prochain ; la "façon dont l’implantation et le traitement de l’aménagement commercial peuvent participer à rendre la ville plus durable" à l’échelle d’un bâtiment, d’un quartier, d’une ville ou d’un territoire, en septembre 2017 ; et enfin la gouvernance locale à mettre en place afin de répondre aux attentes des habitants et des consommateurs.