Budget de l'éducation : les crédits en faveur des AESH et de l'orientation sous-consommés

La consommation des crédits de l'enseignement scolaire est en "amélioration" et l'exécution budgétaire est "globalement conforme aux prévisions votées en loi de finances initiale" pour 2022, constate un rapport de la commission des finances du Sénat publié le 28 juin 2023.

Dans les grandes lignes, le rapport relève l'exécution de 78,599 milliards d'euros de dépenses en autorisations d'engagement (AE), soit 99,6% des crédits, et de 78,97 milliards d'euros de dépenses en crédits de paiement (CP), soit 99,9% des crédits. Sur les principaux programmes du budget "enseignement scolaire" de 2022, on remarque que l'exécution la plus importante est celle de l'enseignement public des premier et second degré (99,9%), devant l'enseignement privé (99,8%) et l'enseignement agricole (99,1% en autorisations d'engagement).

Démissions en hausse, recrutements en baisse

Le poste de dépenses de très loin le plus important est, avec 91,9% du total, celui du personnel. Le rapport souligne une revalorisation en cours d'année du point d'indice des fonctionnaires qui a entraîné une hausse non anticipée de près de 800 millions d'euros. Plus globalement, il note que "les dépenses de personnel continuent d'augmenter par rapport à l'année précédente et tirent la croissance globale de la mission. Les mesures de hausse des rémunérations s'élèvent à plus de 1,86 milliard d'euros en 2022."

Toutefois, le rapport insiste sur la "prévisibilité moindre du schéma d'emplois du fait des difficultés de recrutement du ministère". En effet, la sous-consommation des plafonds d'emplois s'est élevée à 1,4% en 2022, correspondant à 14.204 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Une situation qui s'explique par deux causes. La première est le nombre de départs à la retraite et de démissions plus élevé que prévu. Sur ce point, le rapport alerte "sur le fait que la croissance continue du nombre de démissions, bien qu'encore marginale, doit constituer un point d'attention prioritaire de la gestion des ressources humaines du ministère". La seconde tient dans le "manque d'attractivité du métier d'enseignant qui s'est traduit par d'importantes difficultés de recrutement à la rentrée 2022 et un recours massif aux contractuels dans certaines académies". Et ce n'est pas près de s'arranger : selon les derniers résultats du Capes externe, près de 20% des postes d'enseignants n'ont pas été pourvus.

Interrogations sur la soutenabilité de l'école inclusive

Si les effectifs d'enseignants sont en chute – en 2023, le schéma d'emplois a diminué de 1.598 postes d'enseignants pour le seul enseignement public –, cette baisse a été compensée par le relèvement du plafond d'emploi des accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) : +10.000 ETPT en 2022.

À propos des AESH, le rapport s'interroge "sur la soutenabilité budgétaire du modèle actuel d'école inclusive". En dix ans, alors que le nombre d'élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire a augmenté de 58,7% dans le primaire et de près de 150% dans le secondaire, les crédits consacrés à cette aide humaine ont augmenté de plus de 300%.

Cette augmentation reste toutefois en "trompe-l'œil" car elle correspond pour partie à l'intégration des AESH dans le titre 2 qui couvre les dépenses de personnel. Une intégration qui fait suite à la politique de transformation des contrats de trois ans en contrat à durée indéterminée pour les AESH ayant plus six ans d'ancienneté. L'objectif est que la totalité des AESH soit gérée sur le titre 2 d'ici 2025, alors qu'en 2022, 46% des dépenses liées aux AESH étaient encore gérées hors titre 2.

L'orientation "parent pauvre"

Malgré cette hausse de la dépense, le rapport note que "le plafond d'emplois consacrés aux AESH reste sous-consommé de façon importante". Il manquait 3.433 ETPT en exécution par rapport aux prévisions d'emplois et de recrutements en loi de finances initiale. La précarité du métier d'AESH est avancée pour expliquer que "les recrutements ne parviennent pas à suivre la hausse de la demande en accompagnement humain". Le ministère de l'Éducation nationale est d'ailleurs conscient du problème. Dans un communiqué du 5 juillet, il annonce qu'"une nouvelle étape" de la revalorisation des AESH sera franchie à la rentrée 2023 et se traduira par une hausse de la rémunération de 10%.

Le dernier point du rapport porte sur les crédits dédiés à l'orientation. Là encore, ils sont sous-consommés : "Au cours des trois dernières années, les crédits effectivement utilisés étaient inférieurs de plus de 55 millions d'euros aux montants inscrits en loi de finances initiale." Pour le rapporteur, "cette situation est regrettable, alors que l'orientation est régulièrement présentée comme le 'parent pauvre' de la réforme du lycée, laquelle a pourtant considérablement complexifié les choix d'orientation pour les élèves et leurs familles".