Emploi - "Zéro chômage de longue durée" : le Cese juge l'expérimentation possible sous certaines conditions

"Non, on n'a pas tout essayé contre le chômage de longue durée." Après avoir envahi les réseaux sociaux le 15 octobre à l'occasion d'une "grève du chômage", ce message porté par l'association ATD Quart Monde vient de recevoir l'aval du Conseil économique, social et environnemental (Cese).
Ce dernier a voté le 10 novembre – à la quasi unanimité - un avis favorable au démarrage de l'expérimentation pour des territoires "zéro chômage de longue durée". Un vote de bon augure pour une prochaine étape décisive, celle de l'examen par les députés, à partir du 25 novembre prochain, de la proposition de loi (1) destinée à rendre possible cette expérimentation pendant cinq ans sur dix territoires (voir ci-contre nos articles des 29 avril et 18 septembre 2015).
Saisi en juillet dernier par le président de l'Assemblée nationale sur "le problème du chômage de longue durée et sur la possibilité d'expérimenter un 'fonds zéro chômage de longue durée'", le Cese a formulé un avis qui reconnaît le caractère innovant du projet, mais qui n'est pas sans réserves ni appels à la prudence.

Réaffectation des crédits : "la difficulté est sous-estimée"

En particulier, l'idée phare défendue par ATD Quart Monde et ses partenaires (2) ne convainc pas tout à fait. Cette idée : il est possible de financer la création d'emplois pérennes utiles au territoire et accessibles aux personnes très éloignées du travail par la réaffectation des dépenses publiques qui leur étaient jusque-là consacrées au titre du chômage de longue durée et de ses conséquences sociales.
Sur le transfert de tels crédits, "la difficulté est sous-estimée", a considéré Patrick Lenancker, vice-président de la section du travail et de l'emploi et rapporteur de l'avis, lors d'une conférence de presse. Selon lui, la mise en œuvre du projet à budgets totalement constants est irréalisable (voir encadré ci-dessous).
Le Cese recommande donc à l'Etat de prévoir un financement dédié, inscrit dans la loi de finances, pour sécuriser la mise en œuvre de l'expérimentation. Financement auquel s'ajouteraient dans un deuxième temps, une fois les emplois créés, les enveloppes de l'Etat et des départements auparavant consacrées aux allocations de solidarité – allocation de solidarité spécifique (ASS), revenu de solidarité active (RSA) -, mais aussi d'autres contributions, telles que celles des régions au titre de l'accompagnement et de la formation des personnes recrutées.

Accompagnement spécifique ou mobilisation du droit commun ?

Il importe aussi, pour le Cese, de prévoir un volet "accompagnement" substantiel dans le dispositif et de l'inscrire dans le contrat de travail des personnes (3). "Nous ne sommes pas convaincus de l'effet 'magique' de la reprise d'un emploi qui entraînerait la résolution de tous les autres problèmes" – santé, logement, mobilité, garde d'enfants, etc. -, justifie Patrick Lenancker.
"On a un avis un peu contraire par notre expérience", explique quant à lui à Localtis Didier Goubert, co-animateur du réseau emploi formation d'ATD Quart Monde. "Accompagner vers quoi ? C'est surtout l'emploi qui est important", ajoute-t-il. Si l'expérimentation n'a pas encore eu lieu à l'échelle d'un territoire, des CDI adaptés aux chômeurs de longue durée ont été testés par l'association dans le cadre du projet pilote 'travailler et apprendre ensemble (TAE)'.
Pour ces salariés aux "vies très compliquées", dont "certains n'avaient jamais travaillé", aucun accompagnement spécifique n'était prévu, précise Didier Goubert. Ce qui fonctionne, estime-t-il, c'est la mobilisation du droit commun – l'assistante sociale du quartier où habitent les salariés par exemple – et la qualité d'attention de l'employeur vis-à-vis de ses salariés.

Vigilance, transparence et "connivence territoriale"

Autre grande difficulté analysée dans l'avis du Cese : "les risques de concurrence et de substitution vis-à-vis des activités et des emplois existants". "Le principal garde-fou réside dans la composition du comité local" chargé du pilotage de l'expérimentation, qui devra apprécier d'éventuels risques de concurrence. Le Cese recommande de prévoir la présence dans ce comité "présidé par un élu" d'un "large panel d'acteurs locaux", dont des employeurs privés, publics et associatifs de tous les secteurs concernés, mais aussi des représentants de salariés.
Pour éviter les effets d'aubaine et favoriser la confiance entre les entreprises conventionnées et les autres, le Cese recommande en outre "une transparence complète" sur les activités concernées, à travers des comptes rendus réguliers des dirigeants des entreprises conventionnées au comité local.
"La réussite de ce projet va porter sur la qualité de la connivence territoriale", approuve Didier Goubert. Selon lui, même lorsque le risque de concurrence existe – dans des secteurs comme le bâtiment, les services à la personne, l'entretien des espaces verts… -, cette connivence est possible. Dans les territoires où la réflexion sur le projet a commencé, "les entrepreneurs locaux - qui avaient très peur au départ – se prennent peu à peu au jeu de cet objectif partagé", témoigne-t-il.
ATD Quart Monde identifie plusieurs secteurs dans lesquels il est possible de créer de nombreux emplois semi-solvables et utiles aux territoires : l'aménagement et l'entretien, le recyclage et le réemploi, les services à la personne, aux collectivités et aux entreprises, le sport, les loisirs et la culture, etc. (voir le dossier de presse ci-contre).

Expérimenter dans des territoires ruraux, urbains et aussi en outre-mer

Plus globalement, le Cese préconise de préciser davantage le public ciblé, ces "personnes durablement privées d’emploi" auxquelles il est fait référence dans la proposition de loi actuelle. Il propose de cibler prioritairement les personnes inscrites en tant que demandeurs d'emploi depuis plus d'un an et ne bénéficiant pas d'indemnité ou ayant épuisé leurs droits à indemnisation.
Parmi les dix territoires pilotes, le Cese recommande de retenir au moins un territoire ultra-marin et un territoire urbain, pour que l'expérimentation puisse être menée dans des contextes différents.
Les cinq territoires qui ont déjà avancé la réflexion et les partenariats - sous l'impulsion d'ATD Quart Monde – sont plutôt des territoires ruraux : Pipriac (Ille-et-Vilaine), Mauléon (Deux-Sèvres), Prémery (Nièvre), Colombey-les-Belles (Meurthe-et-Moselle) et Jouques (Bouches-du-Rhône).
Pour identifier de nouveaux territoires, ATD Quart Monde est actuellement en discussion avec Lille Métropole, le Grand Lyon, les villes de Bordeaux, Dijon, Boulogne-sur-Mer et deux villes d'Ile-de-France. Au sein d'agglomérations urbaines, des ensembles cohérents d'environ 5.000 habitants – 10.000 maximum - seraient identifiés.

Une seconde phase d'expérimentation envisagée

Dernier point d'importance, pour le Cese : "conditionner l'élargissement du dispositif à une évaluation rigoureuse". Cette dernière serait assurée ex post par un organisme indépendant. Le Comité national de l'expérimentation – dont le Cese précise la composition : l'Etat, Pôle emploi, les collectivités concernées, les partenaires sociaux, etc. -, responsable de la gestion du fonds d'expérimentation, serait chargé d'un suivi périodique de l'expérimentation.
Au terme des cinq ans, selon les résultats de l'évaluation, une seconde phase d'expérimentation pourrait être lancée avec une centaine de territoires.
Fin 2014, en France, le chômage de longue durée concernait 2,4 millions de personnes, dont 1,2 million de demandeurs d'emploi n'ayant exercé aucune activité depuis plus d'un an. Avec ce projet, Didier Goubert pense qu'il est possible de "reprendre du pouvoir d'agir sur la création d'emplois". "Très heureux de l'avis enthousiaste" du Cese, les militants d'ATD Quart Monde et leurs partenaires sur les territoires – où "les recrutements ont déjà commencé" - attendent désormais avec impatience la prochaine étape législative qui permettra aux nouveaux salariés de commencer à travailler.
L'étape législative est effectivement pour bientôt puisque l'Assemblée nationale va se saisir de cette proposition de loi dès la semaine prochaine. La commission des affaires économiques examinera le texte, pour avis, le 17 novembre, suivie le lendemain par la commission des affaires sociales. Les députés en débattront ensuite en séance à partir du 25 novembre.

Caroline Megglé

(1) Proposition de loi portée par Bruno Le Roux (PS, Seine-Saint-Denis), Laurent Grandguillaume (PS, Côte d'Or) et plusieurs autres députés.
(2) Les partenaires d'ATD Quart Monde sur ce projet sont Emmaüs France et le Pacte Civique. Le projet bénéficie aussi du soutien de la Fondation de France.
(3) Et dans cette perspective d'accompagnement, le Cese recommande aussi que les nouvelles activités mobilisent de façon importante les structures d'insertion par l'activité économique (IAE), "dont la vocation est précisément de proposer une activité et d'accompagner dans un parcours d'insertion les personnes éloignées de l'emploi".

Le Cese analyse le modèle économique du projet "Territoires zéro chômage de longue durée"

ATD Quart Monde a estimé le coût de la privation d'emploi par personne et par an à 15.387 euros, dont 5.644 euros revenant à l'Etat (ASS, allocation pour adulte handicapé, aides au logement…), 3.071 euros à Pôle emploi (allocation de retour à l'emploi…), 2.645 euros au département (RSA, fonds de solidarité pour le logement…), 236 euros aux communes (aides des CCAS, restauration scolaire) et 236 euros à la région (fonds de la formation…).
Dans le projet actuel, le fonds d'expérimentation "ne ferait pas appel à d'autres financements que ceux gagés sur les coûts d'indemnisation et d'aide sociale évités" et serait abondé par les différents financeurs, note le Cese. Les charges d'un emploi au Smic seraient couvertes par cette somme de 15.387 euros et par un chiffre d'affaires généré par les activités estimé (par différence) à 5.500 euros.
Le Cese soulève l'existence des "autres charges de fonctionnement (locaux, achats et charges, rémunération du personnel d'encadrement)" et alerte sur le fait qu'une entreprise nouvellement créée peut mettre du temps à dégager un chiffre d'affaires suffisant.
De même, pour le Cese, le fonds d'expérimentation ne pourra pas compter sur les sommes liées à l'allocation de retour à l'emploi (ARE), cette dernière correspondant à un droit individuel à indemnité reposant sur un régime assurantiel. Des difficultés du même ordre sont repérées pour la mobilisation des fonds liés à l'assurance maladie. Quant aux allocations RSA et ASS, leur transfert peut prendre du temps, du fait de réglementations complexes et évolutives – avec l'arrivée notamment de la prime d'activité au 1er janvier 2016.
Avec des charges plus importantes que prévues, des recettes moindres ou arrivant tardivement, le projet "Territoires zéro chômage de longue durée" ne pourrait faire l'économie d'un financement national dédié... Le Cese identifie enfin une dernière difficulté : celle de contraindre les collectivités à un circuit financier compliqué les conduisant à alimenter un fonds national qui serait ensuite reversé à leur territoire dans le cadre des conventionnements avec les entreprises aidées. Parallèlement au financement national, le Cese préconise donc de "réaffecter les fonds territoriaux directement au niveau local".
C. Me.