PLF 2015 / Logement - Volet "recettes" du PLF 2015 : les modifications en première lecture, à l'Assemblée, concernant le logement, l'urbanisme et la ville

Le débat sur la partie "recettes" du projet de loi de finances 2015, qui a débuté à l'Assemblée nationale le 14 octobre, s'est achevé dans la nuit du 20 au 21 octobre avec le vote de l'article d'équilibre des finances publiques (qui établit le déficit budgétaire de l'Etat à 75,7 milliards d'euros). Zoom - dans l'ordre d'apparition - sur les principales modifications apportées par les députés sur les dispositions intéressant les politiques territoriales du logement menées par les collectivités.

Abattement de 30% sur les plus-values immobilières en cas de démolitions-reconstructions (art. 4) - Un amendement des rapporteurs pour avis Daniel Goldberg (SRC, Seine-Saint-Denis) et François Pupponi (SRC, Val-d'Oise) ainsi que plusieurs de leurs collègues socialistes a été adopté contre l'avis du gouvernement. Le texte vise à renforcer les mesures déjà comprises dans l'article 4 réformant le régime d'imposition des plus-values immobilières de cession de terrains à bâtir. Il suggère que l'abattement de 30% soit "également applicable aux plus-values réalisées au titre de cessions portant sur des biens immobiliers situés dans des communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de 50.000 habitants […] lorsque le cessionnaire s'engage […] à démolir les constructions existantes en vue de réaliser et d'achever des locaux destinés à l'habitation dont la surface de plancher est au moins égale à 90% de celle autorisée par le coefficient d'occupation des sols applicable, dans un délai de quatre ans à compter de la date de l'acquisition". L'amendement inclut ainsi au dispositif un "grand nombre de terrains constructibles privés [comprenant] des immeubles bâtis destinés à la démolition en vue de la reconstruction de nouveaux logements".

Dispositif "Pinel" (art. 5) - Deux amendements, présentés par le groupe UDI et adoptés par les députés, étendent le dispositif "Pinel" aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Barthélémy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis-et-Futuna et la Polynésie française) et en Nouvelle-Calédonie. A noter qu'un amendement de Daniel Goldberg qui avait pour objet de réguler l'ouverture du dispositif d'investissement locatif aux descendants a été retiré. Mais pas l'idée : Christian Eckert, secrétaire d'État au Budget, ayant assuré être favorable "à travailler sur cette base, c'est-à-dire à limiter la durée de l'avantage fiscal lorsque le logement est loué à un descendant". Plusieurs amendements visant à modifier le dispositif "Pinel" ont d'ailleurs été repoussés et l'article 5 a été voté avec les voix de l'opposition.
Quelques jours auparavant, le 8 octobre, la commission des finances avait adopté un amendement qui visait à ramener le taux de la réduction d'impôt prévu pour un engagement initial de 6 ans de 23% à 20%, tout en majorant le taux de la réduction d'impôt pour les trois années supplémentaires, en cas de prorogation, de 6% à 9%, "ce qui permet d'obtenir une même réduction d'impôt au bout de neuf ans, que le contribuable se soit engagé initialement pour six ans ou pour neuf ans, à hauteur de 29% du prix de revient du logement", expliquait l'exposé sommaire.

Exonération de la plus-value immobilière pour les constructeurs privés de logements sociaux en Vefa (après l'art. 6) - Un amendement d'Olivier Carré (UMP-Loiret) a été adopté, qui accorde l'exonération de plus-value immobilière aux cessions de terrains effectuées au profit d'un acquéreur qui a pris l'engagement de construire et qui doit réaliser des logements sociaux, quelle que soit sa nature juridique. Actuellement, cette exonération "est limitée aux cessions opérées auprès des opérateurs sociaux, y compris pour la partie de leur production qui n'a pas vocation à entrer dans le parc social" et "les opérateurs privés ne peuvent pas en bénéficier, y compris pour la part de logements sociaux qu'ils produisent", contestait Olivier Carré. Avec cet amendement, l'exonération accordée sera proportionnée au nombre de logements sociaux à réaliser. Cette disposition serait applicable aux avant-contrats conclus à compter du 1er septembre 2014. Et c'est une bonne nouvelle pour l'avenir des Vefa (et moins pour ceux qui dénoncent leur prolifération, voir notre article Construction de logements sociaux : la Vefa, ça suffit comme ça ?)

Droits de surélévation : incitation à la densité et à la transformation de bureaux en logements (après l'art. 6) - Pour pallier la fin, au 31 décembre 2014, des mesures fiscales, prévues dans l'ordonnance du 3 octobre 2013 sur les projets de densification en zone tendue, et permettant d'encourager les opérations de surélévation ou de transformation de bureaux en logements, un amendement des députés RRDP intègre plusieurs mesures au PLF. L'exonération d'impôt sur le revenu des plus-values immobilières résultant de la cession de droits de surélévation d'immeubles existants est ainsi prorogée pour les cessions réalisées jusqu'au 31 décembre 2017. Est également prorogée "l'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés des plus-values professionnelles afin que les professionnels et entreprises qui sont en pratique concernés par la cession par les copropriétés de droit de surélévation bénéficient du même traitement fiscal que les particuliers", selon l'exposé sommaire. Enfin, est prolongée de trois ans l'application du taux réduit d'impôt sur les sociétés de 19% aux cessions d'immeubles de bureaux ou de locaux commerciaux que l'entreprise cessionnaire s'engage à transformer, dans un certain délai, en immeubles d'habitation. Cette mesure s'appliquerait aux cessions d'immeubles neufs réalisées jusqu'au 31 décembre 2017.

Droits de mutation à titre gratuit en cas de reconstitution des titres de propriétés (après l'art. 6) - Un autre amendement RRDP adopté intéressera tout particulièrement l'outre-mer et la Corse. Il exonère de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) à hauteur de 30% de leur valeur, lors de leur première mutation à titre gratuit, tout immeuble et droit immobilier pour lesquels le droit de propriété serait constaté pour la première fois par un acte régulièrement transcrit ou publié entre le 1er octobre 2014 et le 31 décembre 2017. Une "mesure incitative transitoire", comme l'expliquent les auteurs de l'amendement, lequel doit permettre "d'accélérer l'engagement des démarches de reconstitution des titres de propriété des immeubles et des droits immobiliers dont la propriété est incertaine", ce qui est particulièrement courant "pour des raisons socio-historiques et géographiques propres à certains territoires de la République tels que les départements d'outre-mer et certains espaces métropolitains situés dans des zones montagneuses et pré-montagneuses", soulignent les auteurs de l'amendement.

TVA à taux réduit dans les quartiers Anru (art. 7) - Le projet de loi de finances soumet bien au taux réduit de TVA de 5,5%, à compter du 1er janvier 2015, les opérations d'accession sociale à la propriété pour les ménages modestes réalisées dans les 1.300 nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville. Avec l'adoption d'un amendement signé François Pupponi, il est précisé que ce taux réduit de TVA s'appliquera aussi aux quartiers faisant l'objet d'une convention Anru dans le cadre du Nouveau Programme national de renouvellement urbain (NPNRU) et cela jusqu'à la fin du programme, estimée pour le moment à 2024. (Précision apparemment inutile, les quartiers Anru devant obligatoirement être choisis par les 1.300 quartiers prioritaires…)

Elargissement du champ de la TVA à taux réduit pour le logement social (après l'art. 7) - Trois amendements identiques (un de François Pupponi, et deux du groupe SRC) ont été adoptés, permettant d'appliquer la TVA à taux réduit d'une part aux travaux d'agrandissement ou de surélévation de logements sociaux existants ainsi qu'aux travaux de réhabilitation lourde lorsque ceux-ci sont assimilés, fiscalement, à une construction neuve, et d'autre part aux opérations d'acquisition-amélioration d'immeubles par des organismes HLM en vue de les transformer en logements locatifs sociaux. Deux cas, expliquent les exposés sommaires, "qui, dans l'esprit de la loi de finances pour 2014, auraient dû bénéficier du taux réduit de 5,5% mais qui, par manque de précision juridique, se voient aujourd'hui appliquer le taux de 10%".

Des logements sociaux à 300 mètres des logements intermédiaires (après art. 7) - En commission des finances, le 8 octobre, un amendement proposé par Christophe Caresche avait été adopté, visant à favoriser la construction de logements intermédiaires. Il s'agissait, ainsi que l'explique son exposé sommaire, "de donner aux collectivités et aux aménageurs la souplesse nécessaire pour répartir les 25% de logements sociaux qui accompagnent les nouveaux logements intermédiaires", en permettant de "raisonner à l'échelle d'un rayon de 300 mètres autour des logements intermédiaires pour lesquels l'agrément est sollicité".

Augmentation de la DSU (art. 9) - Un amendement porté par plusieurs députés socialistes a été adopté, visant à diminuer de 49,5 millions d'euros la dotation globale de fonctionnement (DGF) et d'autant l'enveloppe des allocations compensatrices de fiscalité directe locale afin de libérer 99 millions qui permettront une augmentation de la dotation de solidarité urbaine (DSU) de 180 millions au lieu de 120 millions et une augmentation de la dotation de solidarité rurale (DSR) de 117 millions au lieu de 78 millions. Selon les auteurs, cet effort supplémentaire de péréquation permettra de "compenser intégralement la perte de DGF pour les communes les plus pauvres et notamment les 250 premières communes de la DSU cible" (voir aussi notre article ci-contre du 20 octobre).

Exonération de la TFPB pour les communes en DSU cible (art. 9) - Des amendements identiques venant de la commission des finances, de François Pupponi et de Marc Goua (SRC, Maine-et-Loire) ont été adopté, visant à garantir que l'Etat compense en totalité l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) aux 250 communes bénéficiaires de la DSU cible. "Des communes attributaires de la DSU cible voient leurs recettes fiscales diminuer chaque année du fait de la dégressivité de la compensation de l'Etat, afin de financer l'exonération accordée aux bailleurs", justifiaient les auteurs de ces amendements, convaincus que l'exonération de TFPB "est un dispositif qui permet de stimuler la construction ou la reconstruction de logements sociaux dans un contexte très tendu".

Adaptation de l'abattement de la TFPB à la nouvelle géographie prioritaire (art. 9) - Sur proposition notamment de Marc Goua et de Daniel Goldberg, les députés ont supprimé l'alinéa 31 de l'article 9, supprimant ainsi le dispositif d'abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour le parc locatif social situé en ZUS (zonage qui a disparu avec la nouvelle géographie prioritaire). Selon eux, "la disparition de ce dispositif d'abattement entraînerait une hausse de loyer significative pour des zones où des ménages aux revenus modestes ne sont pas inclus dans la nouvelle géographie de la politique de la ville", justifient les auteurs qui pensent aux territoires "sortants" de la politique de la ville, appelés aussi territoires en "veille active". Marc Goua et de Daniel Goldberg ont donc prévenu que cet amendement sera "complété par un second amendement lors de la discussion sur la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2015 afin de prolonger ce dispositif pour l'année 2015 et l'articuler avec la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville" et dans lequel il y a de fortes chances pour que les territoires "sortants" ne soient plus oubliés.

Soutien à l'investissement local et… aux maires bâtisseurs (après l'art. 9) - Les députés ont mis en place une "dotation de soutien à l'investissement local", d'un montant de 423 millions d'euros en 2015 (voir le détail dans notre article ci-contre du 20 octobre). Seront soutenues, "dans des conditions prévues en seconde partie de la loi de finances (mission Relations avec les collectivités territoriales)" : les dépenses d'investissements engagées par les collectivités territoriales pour la mise en œuvre sur leur territoire de projets de rénovation thermique, d'accessibilité, de mise aux normes des équipements publics et de développement des énergies renouvelables, en cohérence avec le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte actuellement examiné par le Parlement (voir à ce propos notre dossier ci-contre "Projet de loi sur la transition énergétique". "Sera également soutenue la revitalisation des centres-bourg des bassins de vie ruraux et l'accueil de populations nouvelles, notamment les dépenses de logement et les dépenses d'équipements et d'aménagements liées à la construction de logements nouveaux", est-il précisé dans l'amendement.

CGLLS (art. 15) - Un amendement défendu par Daniel Goldberg relève de 45 à 79 millions d'euros le plafond de la taxe sur les plus-values immobilières affectée à la Caisse de garantie du logement locatif social fixé par l'article 15. Le projet de loi prévoyait de ramener ce plafond de 120 millions cette année à 45 millions d'euros. Or, cela "risque de faire supporter à la CGLLS les moins-values fiscales, ce qui réduirait ses capacités à remplir ses obligations légales", explique le député. Son amendement vise donc à "éviter ce risque en proposant un montant de 79 millions d'euros, qui est celui de l'encaissement de la taxe sur les plus-values immobilières au 31 décembre 2013". "Si le plafond de 45 millions d'euros n'est pas atteint, le fait de le porter à 79 millions ne change rien", a-t-il argumenté en séance. A noter que son amendement est adopté contre l'avis de la commission et du gouvernement.

Cessions de "biens inutiles" à 1 euro, par exemple les casernes… (après l'art. 22) - Un amendement gouvernemental proroge le dispositif de cession à l'euro symbolique des biens devenus inutiles au ministère (dispositif inscrit à l'article 67 de la loi de finances pour 2009), dans la perspective des restructurations de la Défense pour la période 2015 2019 (voir notre article du 19 décembre 2013 Reconversion de sites : ce que prévoit la loi de programmation militaire). La reconduction du dispositif s'accompagne d'une extension du bénéfice du dispositif aux EPCI à fiscalité propre et aux cessions pouvant être consenties à des opérations d'aménagement foncier agricole et forestier. L'article introduit également une butée calendaire de l'exercice de l'option d'achat à l'euro symbolique. (Voir aussi notre tout récent article du 15 octobre 2014 Le ministre de la Défense annonce les restructurations pour 2015)

La nécessaire prise en compte des amendements "logement" dans l'équilibre du budget (art. 31) – Un amendement du gouvernement traduit l'incidence des modifications apportées au premier volet "recettes" sur le déficit de l'Etat (qui reste stable par rapport au projet de loi déposé par le gouvernement à - 7 millions d'euros, et s'établit à - 75,7 milliards d'euros). Les recettes nettes d'impôt sur le revenu sont en effet diminuées de 5 millions d'euros : 2 millions d'euros compte tenu de l'amendement qui étend l'application de l'abattement exceptionnel de 30% aux cessions de biens immobiliers situés dans des zones tendues à la condition de prendre un engagement de démolir le bien en vue de la reconstruction d'un logement (art.4) ; et 3 millions provenant de l'intégration au Cite (crédit d'impôt pour la transition énergétique) des dépenses effectuées au titre de l'acquisition d'équipements ou de matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires (voir notre article ci-contre du 16 octobre 2014).
Par ailleurs, les recettes de TVA brute sont minorées de 20 millions d'euros, en raison de l'amendement étendant le champ du taux de la TVA à 5,5% aux extensions et remises à l'état neuf de logements sociaux, ainsi qu'aux acquisitions d'immeubles ayant vocation à abriter des logements sociaux, sous certaines conditions. A noter que "les modifications apportées aux prélèvements sur recettes (PSR) en faveur des collectivités territoriales n'ayant pas été coordonnées lors de l'adoption de l'article 14 récapitulant les PSR, elles le seront dans le cadre d'une deuxième délibération", annonce l'amendement gouvernemental.