Une proposition de loi sénatoriale pour protéger les sols, au même titre que l'eau et l'air

"La dépollution des sols reste la grande oubliée des réformes en cours", a déploré la sénatrice socialiste de l'Aude Gisèle Jourda ce 26 mai en présentant avec son collègue Laurent Lafon (Union centriste) une proposition de loi transpartisane visant à corriger cette situation. Le texte se fonde sur les travaux de la commission d'enquête sénatoriale sur la pollution et la réhabilitation des sols, dont ils furent respectivement rapporteure et président. Faute de voir cette thématique suffisamment reprise dans la dernière loi de finances ou le projet de loi Climat et Résilience, ils ont décidé de reprendre un grand nombre des propositions figurant dans le rapport de la commission d'enquête présenté le 10 septembre dernier (lire notre article du 10 septembre 2020).
"Contrairement à l'air et l'eau, il n'y a jamais eu de grande loi sur la protection des terres", a constaté Laurent Lafon. Une lacune qui laisse les acteurs locaux "très démunis" alors que "tous les territoires sont concernés", dans l'Hexagone comme outre-mer, a ajouté le sénateur du Val-de-Marne.

"Un droit à la protection des sols" inscrit dans la législation

La proposition de loi s'articule autour de trois axes. Le premier, qui compte 8 articles répartis en deux chapitres, vise à consacrer dans la législation française un "droit à la protection des sols", en définissant les fonctions essentielles des sols et les principes généraux de leur protection et en proposant d'améliorer la qualité et la lisibilité de l'information sur les sites et sols pollués.

Le texte avance ainsi une définition de la pollution des sols, comme elle existe pour l'eau et l'air, et pose les principes de la politique nationale de prévention et de gestion des sites et sols pollués (art.1er). Il encadre l'élaboration de la méthodologie nationale de mise en oeuvre de la politique nationale de prévention et de gestion des sites et sols pollués (art.2). Il définit la notion d'"usage" en matière de sites et sols pollués, en clarifiant son articulation avec l'"usage" au sens du code de la construction et de l'habitation et avec la "destination" au sens du code de l'urbanisme, et en instaurant une typologie précise des types d'usage (art.3).

Il entend aussi consacrer, dans le droit français, un véritable droit à l'information du public sur les pollutions avérées ou suspectées des sites et sols et leurs effets sur la santé et l'environnement. Il prévoit également la publication par l'agence nationale de santé publique des études épidémiologiques réalisées (art.4). Il instaure une obligation d'information du préfet et du maire pour toute personne morale ayant connaissance d'une pollution des sols ou des eaux sur un site à l'occasion d'un diagnostic des sols ou d'une opération d'aménagement, de construction ou de démolition (art.5). Il renforce l'obligation annuelle de révision des secteurs d'information sur les sols (SIS) et donne aux collectivités territoriales un droit d'initiative pour délimiter des SIS sur leur territoire (art.6). Il instaure, pour les maîtres d'ouvrage de projets de construction d'établissement accueillant des enfants et adolescents, une obligation transversale de conduite d'un diagnostic des sols préventif (art.7). Il prévoit l'achèvement de l'inventaire des établissements accueillant des enfants situés à proximité ou sur des sites pollués, et insère dans les montants obligatoirement inscrits dans chaque loi de finances initiale celui de la contribution de l'État à la réalisation de cet inventaire (art.8).

Mieux prévenir et gérer les pollutions des sols

Le deuxième axe du texte vise à "mieux prévenir et gérer les pollutions des sols et les risques sanitaires et écologiques associés", en détaillant d'abord les dispositions permettant de sécuriser la remise en état des sites et d'améliorer la surveillance des sols. Il entend ainsi "[mettre] un terme aux asymétries entre le code minier et le code de l'environnement en matière de responsabilités des exploitants et de prévention des risques sanitaires et environnementaux" par :
- l'extension aux exploitants de sites miniers de l'obligation de constitution de garanties financières pour la remise en état de la mine après fermeture ; l'intégration de la protection de la santé publique dans les intérêts protégés par le code minier ;
- l'extension aux sites miniers de la possibilité de rechercher la responsabilité de la société mère en cas de défaillance éventuelle de la filiale exploitante ;
- l'intégration des travaux miniers dans l'autorisation environnementale, afin d'harmoniser les procédures administratives d'instruction, de contrôle et de sanction entre les sites miniers et les sites d'installations classées protection de l'environnement (ICPE) ;
- l'extension pour une durée de trente ans des conditions d'exercice de la police résiduelle des mines après l'arrêt des travaux, afin de permettre à l'État de rechercher la responsabilité des exploitants en cas d'apparition de nouveaux désordres et dommages (art 9).

Il prévoit aussi de soumettre obligatoirement à l'examen de la direction régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (Dreal) les analyses conduites par les bureaux d'études certifiés ou équivalents et préalables à la délivrance de l'attestation de mise en oeuvre des obligations de diagnostic et de mesures de gestion pour les sites situés en SIS ou sur les terrains d'anciennes installations classées pour la protection de l'environnement - ICPE (art. 10).

Il compte aussi "rendre obligatoire la transmission par le bureau d'études et par l'exploitant au préfet et au directeur général de l'ARS de toute information recueillie à l'occasion du contrôle d'une installation concluant à des risques sanitaires inacceptables et justifiant la mise en oeuvre par l'exploitant de mesures de gestion" (art.11). Il inclut également des exigences relatives à "la surveillance au maximum décennale de la qualité des sols et des eaux souterraines pour les ICPE" (art.12).

Le texte compte aussi "garantir une gestion transparente et réactive des risques sanitaires". Pour cela, il systématise l'élaboration par le préfet d'un plan d'action détaillant les mesures de gestion des risques sanitaires pour chaque site pollué présentant un danger avéré pour la santé. Ce plan doit être soumis à l'avis des membres de la commission de suivi de site et faire l'objet d'un bilan annuel de sa mise en œuvre (art.13). Il est aussi prévu d'inscrire dans la loi la participation des exploitants dont l'activité est identifiée comme responsable, en tout ou partie, des expositions environnementales présentant un danger avéré pour la santé au financement des études d'imprégnation et des études épidémiologiques (art.14).

L'ensemble des données d'exposition environnementale à des substances polluantes à la suite d'un accident industriel ou technologique ou dans le cadre d'une activité professionnelle pourront être inscrites dans le dossier médical partagé par tous les professionnels de santé, sous réserve du consentement du patient ou de son responsable légal (art.15). Le texte consacre aussi les observatoires régionaux de santé, leurs missions en matière de veille sanitaire et de santé environnementale et leur possibilité d'être saisis par le représentant de l'État dans la région ou dans un de ses départements, le directeur général de l'ARS ou les directeurs des délégations départementales de l'ARS, les élus locaux et les associations de riverains (art.16). Il prévoit également d'intégrer dans le plan communal de sauvegarde des communes comportant sur leur territoire un site recensé dans la base Basol un volet spécifique consacré à l'alerte, l'information, la protection et le soutien de la population en cas de risque de pollution industrielle ou minière des sols (art.17).

La proposition de loi a aussi pour ambition de mieux réparer les dommages environnementaux. Ainsi, elle prévoit d'inclure la réparation des dommages environnementaux provoqués par des pollutions chroniques (non accidentelles) dans la constitution de garanties financières des exploitants d'installations classées et de sites miniers (art.18).

La possibilité pour l'Ademe de mettre en oeuvre des dispositifs d'indemnisation des préjudices environnementaux causés aux tiers liés à des pollutions des sols en cas de défaillance ou d'insuffisance des garanties de l'exploitant responsable devra aussi être inscrite dans la loi (art.19). La prévention et la surveillance des risques d'atteinte à la biodiversité liés à la pollution des sols devrait aussi figurer dans les missions de l'office français de la biodiversité (art.20).

Création d'un fonds national dédié au financement de la réhabilitation des sites et sols pollués

Le dernier axe du texte consiste à inscrire les friches industrielles et minières "dans une démarche d'aménagement durable". Il propose d'abord une définition du statut de friche et de créer un réseau national des inventaires territoriaux de friches (art.21). Il reprend également l'une des propositions phares du rapport de la commission d'enquête sénatoriale, à savoir la création d'un fonds national dédié au financement de la réhabilitation des sites et sols pollués, géré par l'Ademe, pour les sites orphelins et les sites non-orphelins pour lesquels les garanties financières de l'exploitant ou la surface financière de la collectivité seraient insuffisantes pour couvrir le coût des opérations nécessaires à la protection de la sécurité et de la santé des populations et de l'environnement. 

Le texte a déjà reçu le soutien de quelque 150 sénateurs représentant tous les groupes politiques de la chambre haute, s'est félicitée Gisèle Jourda le 26 mai. Ses diverses propositions seront déclinées sous formes d'amendements à étudier lors du passage devant le Sénat du projet de loi Climat et Résilience, dont l'exécutif veut faire le texte de référence du quinquennat en matière d'environnement. Les dispositions qui ne seraient pas retenues dans ce cadre devraient être inscrites ultérieurement à l'ordre du jour du Sénat, dans le cadre d'une des journées réservées à des textes émanant des divers groupes, a indiqué la sénatrice de l'Aude.