Transport aérien : des sénateurs veulent conforter les lignes d'aménagement du territoire

Alors que le transport aérien fait l'objet d'un véritable "bashing", notamment sur les courtes distances, pour ses atteintes à l'environnement, la mission sénatoriale d'information sur les transports aériens et l'aménagement des territoires défend l'avion comme "outil vital" de desserte des territoires enclavés, en métropole et outre-mer, dans un rapport rendu public ce 3 octobre, après avoir été adopté à l'unanimité le 24 septembre. Constituée en avril dernier, la mission conduite par Vincent Capo-Canellas (UC, Seine-Saint-Denis), président, et Josiane Costes (RDSE, Cantal) a plus particulièrement concentré ses travaux sur les lignes d'aménagement du territoire (LAT) tout en élargissant sa réflexion sur la gestion des aéroports et la transition écologique.

Sentiment d'"abandon géographique"

"Nous sommes partis du constat qu'aujourd'hui, 1 million de Français vivent à plus de 45 minutes d'un accès à l'autoroute, d'une gare TGV ou d'un aérodrome. Par ailleurs, 10 millions de Français n'ont accès qu'à un seul de ces modes de déplacement", a rappelé Josiane Costes en présentant le rapport. "Lors de nos déplacements en régions, nous avons pu constater, notamment à Quimper, Aurillac et Rodez, que certaines liaisons aériennes représentaient un enjeu vital pour le développement économique et touristique, a ajouté la rapporteure. Dans ces trois cas, comme pour les autres lignes d’aménagement du territoire, ce qui justifie un soutien public de l’État et des collectivités locales est l’existence même d’une activité humaine dans ces régions." Et de citer la présence dans ces territoires d'entreprises de pointe, tournées vers l'international, qui oeuvrent dans des domaines très variés (textile, cosmétique, ingénierie, agriculture…) et emploient des centaines de salariés dans l'industrie et les services.
La première partie du rapport s'intéresse à la montée des inégalités économiques et sociales entre les territoires, notamment le sentiment d’"abandon géographique" d’une partie de la population. "Les auditions nous ont éclairés sur l’un des phénomènes les plus marquants de la recomposition des territoires au cours des trente dernières années : la concentration des activités économiques et de la population dans les principales métropoles du pays, souligne la sénatrice du Cantal. La connectivité des territoires reste inégalitaire, et cette inégalité n’est pas résorbée par le maillage ferroviaire à grande vitesse." L’idée directrice du rapport est donc que le soutien au transport aérien régional reste pertinent lorsque d’autres moyens de transport, le rail ou la route, ne lui sont pas substituables ou ne rendent pas un service comparable.

Bonnes pratiques étrangères

À la lumière d'expériences étrangères qu'elle a pu étudier (Italie, Espagne, Suède, Australie, Colombie), la mission a d'abord constaté que le principe du soutien de l’État aux lignes régionales de service public est une pratique largement répandue pour relier les territoires ou les communautés isolées. Elle cite des exemples de bonnes pratiques : en Italie, la mise en place d’une conférence permanente pour les rapports entre l’État et les régions pour coordonner les politiques de développement aéroportuaires ; en Espagne, la fixation de tarifs de référence et de réductions pour les étudiants et les trajets familiaux ; en Suède, une plus grande transparence de la qualité de service grâce à la publication régulière sur internet des statistiques de retards ou d’annulation de vols des compagnies opérant des lignes de service public.

Contribution au développement économique des territoires

Autre constat : le modèle français s’appuie principalement sur une politique de soutien aux routes, via des lignes d’aménagement du territoire, subventionnées selon le modèle des obligations de service public (OSP). "Le soutien aux aéroports constitue un axe de soutien important mais secondaire, par ailleurs supporté par les collectivités territoriales", relève la mission. Enfin, le soutien aux passagers se limite selon elle aux territoires ultramarins, "visant plus à assurer la continuité du territoire qu’à en assurer l’aménagement".
Or, souligne le rapport, le transport aérien contribue aussi à l’aménagement des territoires, sous l'angle du développement économique. "Nous avons entendu au cours des auditions qu’une hausse de 10% du trafic aérien entraînerait une hausse de 0,1 à 0,5% du PIB, de 0,3 à 0,7% des salaires et de 3,9% de la démographie locale, a relaté Josiane Costes. Si, dans les régions "centres" (plus développées économiquement), c’est principalement la croissance économique qui attire le transport aérien, dans les régions périphériques le transport aérien stimule directement l’activité économique. Le trafic n’y est pas induit, mais il est moteur et porteur d’externalités positives pour l’économie locale."

Initiatives récentes de l'État et du Sénat

Avant d'avancer de nouvelles propositions, la mission rappelle que l’État comme le Sénat se sont saisis de la question du désenclavement des territoires à plusieurs reprises au cours des derniers mois. L’État a adopté en mars dernier une "Stratégie nationale du transport aérien 2025", qui comporte quatre axes stratégiques : la transition écologique, la performance du transport aérien français, le transport aérien de demain ainsi que la connexion des territoires au trafic aérien. De plus, la mission voit dans l’annonce faite en juillet dernier par Élisabeth Borne, alors ministre des Transports, d'exonérer les lignes d’aménagement du territoire de l’écocontribution proposée par le gouvernement sur le transport aérien "une reconnaissance du rôle et de l’utilité des lignes d’aménagement du territoire en métropole et outre-mer". Pour sa part, le Sénat a adopté en janvier dernier une proposition de loi visant à faciliter le désenclavement des territoires afin d’améliorer la qualité et l’accessibilité des moyens de transport dans les zones enclavées, notamment en matière de transport aérien.

Sécuriser la participation financière des départements aux lignes d'aménagement du territoire

Le rapport formule trente propositions concrètes, réparties en sept axes thématiques. Certaines portent sur des recommandations de nature législative et réglementaire, d'autres sur des préconisations de bonnes pratiques à l'attention de l'Etat et des collectivités territoriales. Le premier axe de propositions vise à renforcer le suivi de la Stratégie nationale du transport aérien 2025 pour le désenclavement des zones isolées. "Nous avons identifié au cours de la mission une lacune dans le dispositif mis en place par le gouvernement : la présidence du Conseil supérieur de l’aviation civile (CSAC), qui est censé assurer ce suivi, est vacante, a pointé Josiane Costes. De la même manière, il est indispensable d’actualiser régulièrement la cartographie des aéroports français. On compte 550 aéroports en métropole et en outre-mer, et 120 plateformes qui opèrent une activité de transport commercial : se pose donc la question de la rationalisation de leurs activités dans le cadre de stratégies à développer par les régions."
Le deuxième axe de propositions vise à "conforter les lignes d’aménagement du territoire en sécurisant sur le plan juridique la participation financière des départements aux lignes d’aménagement du territoire". En effet, les départements sont censés intervenir lorsque l’intérêt touristique est prédominant mais parfois un département est appelé à participer au tour de table financier sans être lui-même délégataire pour l’organisation de la LAT, a pointé la mission. Par ailleurs, "les collectivités territoriales gestionnaires de lignes sous obligation de service public (OSP) ont manifesté un besoin en ingénierie : plus de soutien technique de la part de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) et davantage de partage d’expériences entre collectivités porteuses de projets afin de diffuser les bonnes pratiques", note Josiane Costes.

Nécessaire amélioration de la qualité de service

Troisième axe de recommandations, jugé "essentiel" par la rapporteure : l'amélioration de la qualité de service des LAT. Avec quelque 360.000 passagers transitant sur des lignes sous OSP sur un total de 33 millions de passagers à Orly, elles représentent à peine 1,1% du trafic de cet aéroport. Le rapport pointe des difficultés lors de l'arrivée, avec des passagers de LAT souvent accueillis "au large", qui doivent parcourir un long trajet (parfois supérieure à celle du vol) avant de pouvoir sortir de l'aéroport.  Par ailleurs, hormis Air France, la concurrence sur le secteur demeure limitée. La mission avance sur cet axe plusieurs propositions concrètes : renforcer le contrôle des opérateurs de délégations de service public (DSP) et de leurs sous-traitants en matière de transparence des comptes d’exploitation et de respect des obligations de service public ; inscrire la qualité du service aérien et de l’accueil des passagers au titre des indicateurs de performance des LAT et du futur contrat de régulation économique d’Aéroports de Paris (ADP) ; créer les conditions d’ouverture à davantage de concurrence dans la définition des besoins des DSP "en modernisant leur encadrement réglementaire pour concilier au meilleur coût la garantie des besoins exprimés par les collectivités et la souplesse d’exploitation nécessaire" ; veiller dans les DSP à la mise en place d’une politique tarifaire plus favorable à la clientèle dite "VFR" (voyage, famille, relations) et de tourisme, en complément de la clientèle d’affaires.
Pour la rapporteure, "le moment est choisi pour opérer ces changements, car, si en 2018, on ne comptait que onze lignes d’aménagement du territoire métropolitaines, dont seulement six bénéficiant d’une subvention, en 2019 et les années suivantes de nouveaux besoins sont identifiés : Limoges-Lyon, Quimper-Paris". En 2018, 11,7 millions d’euros ont été affectés au financement de ces six lignes, ainsi que du dispositif d’aide sociale en Guyane, de la desserte de Saint-Pierre-et-Miquelon en été et de la desserte européenne de Strasbourg, indique-t-elle. "Le gouvernement prévoit de porter à 25 millions d’euros par an la dotation annuelle pour financer les renouvellements de DSP, pour Rodez par exemple, et la création de nouvelles DSP (Quimper et éventuellement Cherbourg ou Carcassonne) selon les informations transmises par les régions", ajoute-t-elle. Mais le dispositif repose également sur le financement des collectivités territoriales pour lesquelles l’amélioration du modèle économique de ces lignes est "cruciale", souligne Josiane Costes, ce qui signifie "optimiser les taux de remplissage, diversifier la clientèle et promouvoir l’attractivité économique et touristique des lignes".
Le quatrième axe de propositions du rapport vise à "optimiser la gestion des aéroports par les collectivités territoriales". La mission préconise notamment d’encourager, d’une part, les autorités organisatrices de la mobilité à assurer la bonne desserte des aérodromes et à coordonner leurs actions de promotion du territoire, en particulier en matière économique et touristique, et, d’autre part, les régions qui ne se sont pas encore saisies du sujet à élaborer une stratégie aéroportuaire régionale.

"Connectivité aérienne régionale"

Pour les outre-mer, qui font l'objet du cinquième axe de recommandations, la mission préconise d’ajuster les aides aux passagers : dans les territoires où plusieurs aides existent, travailler à la mise en place d’un guichet unique pour faciliter l’attribution de l’aide la plus favorable au potentiel bénéficiaire ; déployer des dispositifs d’aides permettant aux ultramarins de développer des liens, notamment professionnels, avec leur bassin régional.
Le sixième axe vise à encourager la "connectivité aérienne régionale, soit par le biais de liaisons transversales infra ou interrégionales, voire vers des pays de l’Union européenne, soit par la mutualisation des passagers sur une route à l’exemple de la ligne La Rochelle-Poitiers-Lyon". "En particulier, nous avons identifié le dispositif d’aide au démarrage pour les collectivités territoriales qui souhaiteraient développer leur aéroport et leur desserte : c’est une aide d’État aux compagnies aériennes reconnue compatible avec le marché intérieur, qui peut prendre la forme d’une réduction sur les tarifs des redevances aéroportuaires dans la limite de 50% pendant trois ans", indique Josiane Costes.

Critères environnementaux dans les OSP

Dans son septième axe de préconisations, la mission met en avant plusieurs propositions visant à concilier le désenclavement aérien des territoires avec le développement durable. Tout d'abord, à propos de l'écocontribution sur les billets d’avion mise en place dans le projet de loi de finances 2020, la mission va proposer via un amendement d’instaurer un abattement prenant en compte le degré de substituabilité entre l’aérien et le train. "Par exemple, un vol Paris-Lyon (52 minutes de différence entre le train et l’avion) ne bénéficierait pas d’abattement et serait pleinement imposé. En revanche, pour un vol Paris-Nice (4 heures 20 d’écart entre le train et l’avion), un abattement de 100 % sur la taxe carbone serait appliqué", illustre Josiane Costes.
Enfin, la mission juge nécessaire d'orienter le produit de la taxation en priorité vers le financement de la recherche en faveur de l’aviation de demain. "Intégrer des critères environnementaux dans les obligations de service public permettrait d’orienter les compagnies vers l’utilisation des aéronefs les plus efficients en matière d’économie de carburant et de réduction des émissions carbone, notamment les avions 'à hélices' qui utilisent des turbopropulseurs et qui consomment de 30 % à 40 % de kérosène en moins que les avions à réaction", estime la rapporteure. Une filière locale de production et d’approvisionnement en biocarburants aéronautiques pourrait dans un premier temps être expérimentée sur les lignes d’aménagement du territoire. Enfin, l’aviation régionale française peut être le "laboratoire à l’horizon de 2030 de la mise en œuvre concrète du transport aérien hybride et décarboné", note la mission. "La dimension des avions d’environ 50 places et les distances de l’ordre de 500 kilomètres correspondent aux perspectives de développement des constructeurs, constate Josiane Costes. Le défi est exigeant, mais réalisable."