Gestion et exploitation des aéroports : quelles règles d'intervention pour les collectivités ?

Lors des Assises du transport aérien, lancées au printemps 2018 et clôturées le 8 mars 2019, le groupe de travail sur les liaisons d'aménagement du territoire avait identifié une demande de présentation des modalités d'intervention des collectivités territoriales dans la gestion et l'exploitation des aéroports, ainsi que dans l'organisation et le financement des services de transport aérien public. Une note adressée aux préfets par trois ministres – Elisabeth Borne (Transports), Sébastien Lecornu (Collectivités territoriales) et Jacqueline Gourault (Cohésion des territoires et relations avec les collectivités territoriales) - et mise en ligne ce 12 avril entend répondre à cette demande.
Elle rappelle d'abord que la gestion et l'exploitation des aéroports demeurent une compétence partagée entre les collectivités territoriales. Celles-ci, leurs groupements et leurs établissements publics peuvent donc "participer seuls ou conjointement avec d'autres acteurs, à la gestion ou à l'exploitation d'un aéroport", souligne le document. "La loi Notre, n'ayant pas modifié l'ordonnancement juridique en la matière, un aéroport peut notamment continuer à être géré ou exploité par un syndicat mixte ou une société d'économie mixte faisant intervenir des collectivités territoriales", ajoute-t-il. Par ailleurs, un aéroport peut également être géré ou exploité par une chambre de commerce et d'industrie (CCI).

Lignes soumises à des obligations de service public

La note revient ensuite sur les liaisons aériennes soumises à des obligations de service public (OSP) en rappelant le droit européen en la matière. Celui-ci reconnaît deux niveaux d'intervention publique pour l'exploitation de liaisons aériennes, en dérogation au principe de libre prestation des services aériens au sein de l'Union européenne (UE). Il s'agit d'une part des OSP "ouvertes" : dans ce cas, "une personne publique fixe ses exigences en matière de continuité, de régularité, de prix ou de capacité minimale d'un service de transport afin de garantir l'accès aux régions isolées ou en développement, lorsque le marché n'y pourvoit pas", explique le texte. Il y a, d'autre part, les OSP "restreintes" correspondant en France aux délégations de service public (DSP) : après avoir constaté que les exigences fixées dans le cadre des OSP "ouvertes" ne sont pas atteintes, une personne publique peut attribuer le monopole de la gestion du service de transport en question à une personne privée, après appel d'offres et avec une éventuelle compensation financière.
Concernant l'organisation et le financement des liaisons aériennes soumises à OSP, il faut dès lors distinguer deux cas de figure. Pour les lignes interrégionales, le code des transports offre la possibilité à l'Etat, seul compétent, de déléguer l'organisation de services de transports aériens soumis à OSP à toute personne publique intéressée. Une collectivité territoriale peut donc se voir déléguer directement l'organisation d'une telle ligne ou participer à un syndicat mixte auquel cette organisation a été déléguée. "Les membres d’un syndicat mixte auquel serait déléguée l’organisation de la liaison ont naturellement vocation à la financer, souligne la note. Par ailleurs, il est possible d’admettre que la personne publique délégataire, chargée de 'l’organisation' de la liaison, puisse à ce titre inviter toute autre personne publique intéressée, ainsi que l’Etat, à participer à son financement. En dehors des cas d’exploitation en régie, l’exploitant de l’aéroport peut participer au tour de table si le contrat de concession dont il est titulaire le lui permet."
L'autre cas de figure est celui des lignes aériennes infrarégionales, c'est-à-dire dont les aéroports de départ et d’arrivée se trouvent sur le territoire d’une même région. Elles relèvent, conformément à la loi Notre, des collectivités régionales, compétentes en matière économique et d’aménagement du territoire. Les régions peuvent déléguer cette compétence à un département ou à toute autre collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. "Il paraît en outre possible d’admettre que le département est également compétent lorsque la liaison aérienne a 'un caractère touristique indiscutablement prépondérant', comme rappelé par l’instruction du Gouvernement NOR RDFB1520836N du 22 décembre 2015 relative aux conséquences de la suppression de la clause générale de compétence des régions et départements prévue par la loi Notre", précise le texte.
Les personnes publiques compétentes ont vocation à financer la liaison, qu’il s’agisse de la région, du département pour les liaisons touristiques, ou encore de toute collectivité ou EPCI à fiscalité propre auquel la compétence a été déléguée (…), ajoute la note. Dans cette hypothèse, les conditions financières de la liaison sont établies entre la collectivité délégante et le délégataire. L’Etat peut participer, le cas échéant, au financement de la liaison."

Autres lignes aériennes 

L'instauration d'OSP constitue la seule exception au principe général de libre prestation des services aériens au sein de l’UE, rappelle la note. Dès lors, tout financement public d’une liaison aérienne qui n’entre pas dans ce cadre doit respecter les règles européennes en matière d’aides d’Etat, quel que soit le cadre contractuel avec la compagnie aérienne dans lequel la collectivité entend inscrire le financement public (concession de services, marché public, etc.). La seule forme d’aides d’Etat aux compagnies aériennes reconnue compatible avec le marché intérieur par les lignes directrices sur les aides d’Etat aux aéroports et aux compagnies aériennes publiées le 4 avril 2014 par la Commission  européenne est une aide pour le lancement d’une nouvelle liaison prenant la forme d’une réduction sur les tarifs des redevances aéroportuaires, limitée à 50% sur trois ans maximum.
"Dans le respect de ces règles européennes, les collectivités territoriales peuvent participer au financement de services aériens, sur la base de leurs compétences respectives, indique la note. Depuis la loi Notre, seule la région est compétente au titre de ses compétences en matière de transport intermodal et d’aménagement du territoire. Il paraît cependant possible d’admettre là aussi que le département est également compétent lorsque la liaison aérienne a "un caractère touristique indiscutablement prépondérant".