Rénovation thermique des bâtiments : un rapport déroule des propositions pour tenir les objectifs

La mission sur la rénovation thermique des bâtiments, copilotée par Vincent Descoeur, député LR du Cantal, à sa présidence, et Marjolaine Meynier-Millefert, députée LREM de l’Isère, rapporteure, vient de remettre ses travaux ce 10 février. Une somme de 52 propositions qui s’articulent autour du triptyque "pilotage, financement, filières", comme autant de leviers pour développer "une véritable politique de rénovation des bâtiments". Les premières propositions d’actions de la mission lancée en juin 2020 par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale, étaient attendues lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2021. Finalement, heureux hasard du calendrier, la diffusion du rapport intervient concomitamment à la présentation en conseil des ministres du projet de loi Climat et Résilience issu des propositions de la Convention citoyenne pour le climat (voir notre article de ce jour). Et la mission espère bien y voir reprises ses propositions. Après le coup de semonce du tribunal administratif de Paris dans l’Affaire du siècle, le rapport pourrait trouver un écho favorable. Le secteur du bâtiment est en effet responsable d’un quart des émissions nationales de gaz à effet de serre. Mais force est de constater qu’il existe "un fossé" entre des objectifs ambitieux inscrits dans les textes et les moyens mis en oeuvre, souligne Vincent Descoeur.

Des résultats en deçà des attentes

Le nombre de rénovations est "décevant" et le suivi des politiques menées est "lacunaire", faute d’outils de suivi adaptés. L’atteinte du niveau BBC ("Bâtiment Basse Consommation") pour l’ensemble du parc résidentiel en 2050 semble donc "impossible si le rythme et la qualité actuels des rénovations restent inchangés", alerte le rapport, ce que corrobore le Haut Conseil pour le climat dans son rapport publié en novembre : seules 0,2% des rénovations sur le résidentiel et le tertiaire seraient des rénovations globales satisfaisant aux critères BBC sur la période 2012- 2016. Les logements relevant des étiquettes A et B selon le barème fixé par le diagnostic de performance énergétique (DPE) - soit ceux qui se rapprochent le plus de la norme BBC - ne représentent que 6,6% du parc. En l’état, la mission doute sérieusement que les objectifs revalorisés de la SNBC (stratégie nationale bas carbone) de 2020 puissent être respectés. Pour le parc résidentiel, il s’agit désormais de passer d’environ 70.000 rénovations globales effectuées en moyenne annuellement (sur les 500.000 prévues par la loi) à 370.000 rénovations complètes par an après 2022, puis 700.000 par an à partir de 2030. Et il convient d’y ajouter les besoins de rénovation du parc tertiaire, dont les 280 millions de m2 pour les collectivités territoriales. Bien difficile d’évaluer à ce stade le chantier à mener pour ce secteur, en l’absence de données permettant une répartition des bâtiments tertiaires en fonction de leur classe énergétique et de leur surface, à l’instar de ce qui existe pour le secteur résidentiel. Et aucun chiffrage des investissements annuels des collectivités en la matière n’a pu être effectué. 

Pilotage et suivi

"La première tâche à accomplir pour s’assurer du respect des objectifs est de mettre en place des outils de mesure exhaustifs et fiables qui n’existent pas à l’heure actuelle", relève le rapport. Cela pourrait passer par une amélioration des moyens de l’Observatoire national de la rénovation énergétique voire par la création d’un organisme "chargé à la fois de l’analyse des données et du contrôle de la performance énergétique des bâtiments". Idem en termes de pilotage de la rénovation. Là encore, la complexité  découle "du grand nombre d’acteurs intervenant sur ce sujet, à tous les échelons territoriaux, et souvent selon des priorités différentes". À l’heure actuelle, les échanges les plus vertueux s’effectuent par le biais du Plan Bâtiment durable (PBD). "Mais il faut un formalisme plus important pour créer des partenariats Etat-régions", estime, la rapporteure, Marjolaine Meynier-Millefert, également co-animatrice du Plan de rénovation énergétique des bâtiments (PREB). Pour favoriser ce dialogue constructif, le rapport propose la création d’un Conseil supérieur de la rénovation énergétique "chargé d’émettre des avis sur les réglementations le concernant, de piloter les différentes politiques liées à la rénovation énergétique et de participer à la gestion et à l’analyse du dispositif des CEE". Les collectivités y trouveraient naturellement leur place. 

Accompagner ménages et collectivités

C’est un véritable chemin de croix qui attend les ménages souhaitant financer leurs projets grâce aux différentes aides : "leur instabilité, leur accumulation et, parfois, leur inadéquation avec les besoins du public ont rendu leur utilisation à la fois complexe et peu opérante", relève le rapport. Un foisonnement qui tranche avec la pénurie de dispositifs d’aide ou d’accompagnement destinés aux entreprises pour rénover leurs bâtiments tertiaires. 
Toutes ces aides présentent des degrés d’éligibilité différents et ont chacune leur propre mode opératoire. Par exemple, pour le dispositif MaPrimeRénov’, le montant de la prime dépend non seulement de la catégorie du ménage et des travaux engagés, mais également du cumul des autres aides sollicitées. A cet égard, le rapport préconise de supprimer la règle d’écrêtement pour les ménages les plus modestes, ce qui permettrait de réduire le reste à charge pour des particuliers qui sont parmi les plus nombreux à souffrir de la précarité énergétique. 
Une des priorités pour la massification des rénovations réside ainsi, selon le rapport, dans l’accompagnement par le service public de la performance énergétique de l’habitat (SPPEH), désormais connu sous la marque FAIRE et financé par le programme  "SARE" (service d'accompagnement à la rénovation énergétique). Son déploiement doit être finalisé "partout sur le territoire", insiste le rapport, qui avance la date de 2022. La mission estime pertinent d’implanter le SPPEH au sein du réseau des maisons France Service en cours de constitution. Les collectivités, particulièrement les petites communes, auraient également tout à gagner de cet accompagnement sur l’offre d’ingénierie, notamment via le réseau FAIRE. 

Pour une approche globale de la rénovation

Le dispositif des aides est encore majoritairement orienté vers la rénovation par gestes, dites "par étapes", largement "irréaliste et contre-productive", relève le rapport. La mission privilégie "une approche de la rénovation complète et performante, (…) qui doit être soutenue fortement dans sa montée en puissance, pour devenir la norme dans les prochaines années". Un constat partagé par un ensemble d’acteurs du monde économique, de l’environnement et de la précarité, dont l’association NégaWatt. Cela passe notamment par une réorientation des aides publiques vers ce type de rénovations, en visant plus particulièrement les ménages les plus modestes dans un premier temps. Autre sujet sensible abordé par le rapport, celui du diagnostic de performance énergétique (DPE) dont la réforme est dans l’attente d’arbitrages. La rapporteure estime nécessaire qu’il soit désormais exprimé en énergie finale, mais s’en explique, avec la suppression du coefficient de conversion. Le DPE doit "mesurer la performance énergétique de l’enveloppe, indépendamment de l’énergie utilisée", insiste-t-elle, invitant à réfléchir "à un outil de mesure des émissions de carbone qui soit distinct mais complémentaire du DPE". 

L’obligation en débat

S’agissant des propositions de la Convention citoyenne pour le climat, l’une d’entre elles est particulièrement approfondie par la mission, celle de savoir s’il est nécessaire d’aller plus loin en matière d’obligation de rénovation. Le rapport prône la progressivité. Pour une raison simple, une obligation de travaux ne pourrait se mettre en place "que si les ménages disposent des outils et leviers financiers, bancaires, fiscaux pour les réaliser, ce qui n’est pas encore le cas".  Dans un premier temps, l’obligation de rénovation globale ne devrait concerner, selon la mission, que les copropriétés dont la consommation est supérieure à 331 kWh par m2/an à partir de 2026. En outre, le rapport propose d’assortir cette obligation du financement du reste à charge et de l’assistance à maîtrise d’ouvrage par l’État. Pour les logements individuels classés F et G  (passoires thermiques), il recommande un mécanisme de consignation, à hauteur de 5% de la valeur du bien, pour financer des travaux de rénovation. Le rapport prévoit également d’abaisser le seuil du décret "décence" au seuil de la classe F (331 kWh par mètre carré et par an) à partir de 2025,  s’inspirant des recommandations de la CCC. 

Se doter d’une stratégie financière et budgétaire

Une loi de programmation pluriannuelle des aides à la rénovation pourrait permettre de fixer "un cap" et de pérenniser les financements. "Il faut planifier les créneaux et donner de la lisibilité dans le temps jusqu’au ‘BBC’, on ne peut pas s’arrêter aux passoires thermiques, il faut continuer à cranter dans le temps", explique la rapporteure. Le chiffrage des financements pour la rénovation thermique des logements et des bâtiments tertiaires privés fait l’objet d’estimations concurrentes. Cependant, quelles que soient les hypothèses retenues, même minimales, le besoin est de plusieurs dizaines de milliards d’euros d’investissements supplémentaires par an dans la rénovation, "entre 15 et 25 milliards d’euros", et donc bien supérieur aux montants actuellement alloués (de l’ordre de 3,3 milliards d’euros).  Les moyens fléchés vers la rénovation des bâtiments publics souffrent "d’une opacité budgétaire qui nuit au bon pilotage de ce chantier", déplore le rapport. Mais il ressort qu’il existe encore une marge de financement conséquente pour les projets des collectivités (dotations de l’État, prêts de la Banque des Territoires, fonds européens, etc.). Les raisons de ce sous-emploi sont donc à creuser. S’y ajoute l’enveloppe budgétaire d’un milliard d’euros prévue par le plan de relance. Des points de vigilance sont à intégrer, estime la mission, pour optimiser l’emploi de ces crédits, et éviter notamment de creuser les inégalités entre collectivités. 

Améliorer l’accompagnement financier

Certains instruments donnent par ailleurs des signes de fatigue. C’est le cas du dispositif des certificats d’économies d’énergie (CEE), pour lequel le rapport recommande notamment un recentrage "sur les gestes les plus performants et les plus susceptibles de déclencher des bouquets de travaux". 
Plus largement, le rapport s’interroge sur la place et le rôle joué par les banques, les acteurs financiers et les sociétés de tiers-financement. Une solution financière optimale doit respecter le principe du "Pay as you have", c'est-à-dire d'un prêt dont les mensualités sont couvertes par les économies d'énergie générées par les travaux. Or, le taux de couverture du reste à charge est estimé à environ 50% pour les ménages très modestes, 40% pour les ménages modestes et 20% pour les autres ménages avec les dispositifs existants.  "Il faut une solution pour réduire ce reste à charge sinon on n'arrivera pas à massifier les travaux", remarque Vincent Descoeur. Au-delà du cas spécifique de l’éco-PTZ, la puissance publique pourrait contribuer à abaisser les taux d’intérêt demandés aux entreprises pour des travaux de rénovation en instaurant un dispositif de garantie des prêts à la rénovation énergétique similaire à celui mis en place pendant la crise sanitaire. Il est aussi proposé de réfléchir, comme l’envisage notamment France Stratégie, à faire émerger des "opérateurs ensembliers" qui seraient à la fois maîtres d’œuvre et financeurs de la rénovation, et dont l’action pourrait englober et dépasser celle des sociétés de tiers-financement (STF). De quoi nourrir la réflexion de la mission Sichel.   
Enfin, un dernier axe concerne la structuration de l’offre grâce à la montée en compétence des filières. "Réussir à conduire un volume massif de rénovations énergétiques complètes nécessite de disposer de la main-d’œuvre, des entreprises et des professionnels qualifiés en nombre suffisant", souligne le rapport, prônant en particulier un investissement accru sur la formation initiale et continue des professionnels. Il existerait ainsi seulement 65.000 entreprises qualifiées RGE sur les 320.000 entreprises de bâtiment que compte le pays, et ce chiffre serait en recul depuis quelques années.