Pouvoirs locaux - Réforme territoriale : les deux projets de loi en détail

Comme prévu, le gouvernement a présenté ce mercredi 18 juin les deux projets de loi devant constituer les deux piliers de la nouvelle réforme territoriale voulue par François Hollande.
Le premier, "relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral", est officiellement porté par le ministre de l'Intérieur, Bernard Cazeneuve, tandis que le second, "portant nouvelle organisation territoriale de la République" (avec un acronyme créé pour l'occasion, le projet de loi "NOTRe"…) l'est par la ministre en charge de la décentralisation, Marylise Lebranchu, et son secrétaire d'Etat André Vallini.
Le communiqué du Conseil est simplement venu réaffirmer les attendus déclinés depuis plusieurs semaines par le gouvernement et par le chef de l'Etat lui-même : le fait que l'organisation territoriale est devenue "trop complexe et trop peu lisible" ; la volonté de "confier de nouveaux blocs de compétences aux régions, au service du développement économique, de l'attractivité et du développement équilibré des territoires" et de doter ces mêmes régions d'une "taille adaptée aux enjeux économiques et de mobilité" afin de les rendre "plus fortes" ; la nécessité de renforcer les intercommunalité en leur donnant "une taille critique organisée autour de bassins de vie" ; la décision de "recentrer" l'action des conseils départementaux "sur leurs compétences essentielles" (dans la perspective d'une absorption progressive de toutes leurs compétences par les autres niveaux de collectivités, jusqu'à extinction totale du département en 2020) ; l'adaptation du calendrier électoral à ce nouveau contexte…
Le texte "nouvelle organisation territoriale", celui qui porte principalement sur les transferts de compétences, était déjà connu, un avant-projet de loi ayant récemment circulé (voir notamment notre article du 5 juin). On savait ainsi déjà, par exemple, que ce texte organiserait le transfert des collèges et des routes aux régions dès 2017.
Le texte sur le redécoupage des régions et sur les élections n'avait, lui, pas été diffusé jusqu'ici. Son contenu reste toutefois conforme aux annonces de François Hollande. Principalement, la liste des 14 nouvelles grandes régions devant remplacer les 22 régions métropolitaines actuelles à partir du 1er janvier 2016 correspond bien à la carte qui avait été présentée le 3 juin. En outre, comme prévu, les élections régionales et départementales qui devaient en principe avoir lieu en mars 2015 sont reportées à décembre 2015.
Point par point, ce qu'il faut retenir du contenu de ces deux projets de loi avant que ceux-ci n'entament leurs parcours parlementaires respectifs…

Le projet de loi régions et élections
L'article 1er redessine la carte des régions de France. Les 14 nouvelles régions sont donc : Alsace-Lorraine ; Aquitaine ; Auvergne-Rhône-Alpes ; Bourgogne-Franche-Comté ; Bretagne ; Centre-Limousin-Poitou-Charentes ; Champagne-Ardenne-Picardie ; Ile-de-France ; Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées ; Nord-Pas-de-Calais ; Normandie ; Pays de la Loire ; Provence-Alpes-Côte d'Azur ; Corse. Autrement dit, sept des régions actuelles restent inchangées tandis que sept nouvelles régions seront constituées de l'addition de deux ou trois régions actuelles.
L'article 2 prévoit le processus qui permettra de savoir où se situera le chef-lieu de chaque nouvelle région. Un sujet sensible ! La question sera tranchée par décret, mais donnera préalablement lieu à avis des conseils régionaux et municipaux concernés, ainsi que d'une "concertation locale".
L'article 6 porte sur les effectifs des nouveaux conseils régionaux, effectifs qui correspondront à "l'addition des effectifs des conseils régionaux actuels plafonnée à 150 membres" et fixe un nombre de candidats par section départementale, tandis que l'article 7 vient modifier le mode de scrutin régional afin de "garantir que chaque département disposera d'un siège au minimum dans les conseils régionaux".
L'article 12 organise le report des élections départementales et régionales en décembre 2015.

Des régions plus fortes
Le projet de loi clarifiant l'organisation territoriale, première mouture de la réforme finalement soumise au Conseil des ministres du 18 juin, faisait la part belle à la région. Dans la version finale, désormais intitulée "nouvelle organisation territoriale de la République", le cap est encore plus net.
Les régions prennent les commandes du développement économique régional, des aides aux entreprises, de l'innovation et de l'internationalisation des entreprises (articles 2 et 3). Le schéma régional de développement économique qu'elles devront adopter dans l'année suivant leur renouvellement traduira les priorités des conseils régionaux dans ces domaines. Les autres collectivités et leurs groupements devront s'y conformer.
Les métropoles disposeront, elles, d'une certaine liberté. Leurs conseils élus adopteront conjointement avec le conseil régional les orientations en matière d'aide aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation qui concernent leur territoire. A défaut d'accord, les orientations adoptées par les métropoles devront "prendre en compte" le schéma régional.
Par ailleurs, le texte confère aux régions une compétence en matière de soutien aux pôles de compétitivité. Il s'agit d'un recul par rapport à la première version, qui renforçait le rôle de la région dans la gouvernance des pôles de compétitivité.
La région sera aussi le chef de file de l'action des collectivités dans le domaine du tourisme (article 4). A ce titre, elle élaborera en concertation avec les autres collectivités le schéma régional de développement touristique.
Consécration du rôle de la région en matière d'aménagement du territoire, il reviendra à celle-ci d'élaborer un schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) étendu aux orientations en matière de mobilité, de climat, d'air, d'énergie et de déchets (article 6). Elle deviendra ainsi l'unique responsable de la planification dans le domaine des déchets (article 5). Une fois approuvé par le préfet, le SRADDT s'imposera aux documents de planification des autres collectivités, par exemple les plans locaux d'urbanisme.
Déjà responsables des trains express régionaux, les régions auront la main, le 1er janvier 2017, sur les transports routiers non urbains (article 8). En septembre de la même année, elles hériteront des départements l'organisation et le fonctionnement des transports scolaires.
En matière de transports toujours, on notera que les régions pourront piloter à partir du 1er janvier 2017 les ports détenus aujourd'hui par les départements (article 11). En sachant que les communes et intercommunalités pourront aussi être candidates à ces transferts. En outre, les régions pourront exploiter un certain nombre d'aérodromes à vocation militaire, aujourd'hui gérés par l'Etat (article 10). Mais là encore, les communes et intercommunalités pourront faire acte de candidature.
Les récents arbitrages du chef de l'Etat et du gouvernement conduisent à muscler davantage encore la région (au détriment d'un département volontairement "dévitalisé", pour reprendre la fameuse expression du secrétaire d'Etat chargé de la Réforme territoriale).
Ainsi, pour faire des régions le véritable capitaine des politiques de déplacement, la voirie départementale (soit plus de 381.000 km) leur sera transférée avec la compétence de gestion correspondante (article 9). Les métropoles (sauf celle de Paris) exerceront toutefois cette compétence dans les limites de leur territoire.
De plus, les lycées et les collèges (ces derniers étant au nombre de 5.200) seront placés sous la responsabilité unique des régions pour leur construction et leur entretien. Celles-ci établiront les programmes prévisionnels des investissements, arrêteront la localisation des établissements, leur capacité d'accueil, leur secteur de recrutement et le mode d'hébergement des élèves (article 12). Cependant, dans l'agglomération de Lyon et à Paris, la gestion des collèges échappera à la région. Exceptionnellement, la compétence reviendra à la métropole de Lyon et au département de Paris.

Intercommunalité : les périmètres vont encore beaucoup bouger
Le projet de loi relance le mouvement de "rationalisation" de la carte intercommunale entrepris jusqu'au 1er janvier 2014 dans le cadre de la loi de réforme des collectivités territoriales.
Dans tous les départements (à l'exception de ceux de l'Ile-de-France), les élus et les préfets vont travailler à la révision du schéma de coopération intercommunale (SDCI), avec pour objectif de parvenir à une publication du schéma avant le 31 décembre 2015 (article 14). Ces schémas devront créer des intercommunalités d'au moins 20.000 habitants, comme l'a voulu le Président de la République dans sa tribune diffusée le 3 juin. Pour mémoire, dans son discours de politique générale, le Premier ministre avait annoncé un objectif de 10.000 habitants.
Dans le code général des collectivités territoriales, le nouveau seuil se substituera au chiffre de 5.000 habitants, qui y figure actuellement. Si l'on s'en tient au projet de loi et à l'exposé des motifs, il n'est pas prévu de modifier les dispositions du code prévoyant des exceptions pour les zones de montagne et celles présentant des "caractéristiques géographiques particulières".
La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes devra être l'autre grande priorité de la révision des schémas. Elle visera en particulier les syndicats en charge de l'eau potable, de l'assainissement, des déchets, du gaz, de l'électricité et des transports. La mise en œuvre des SDCI en 2012 et 2013 a conduit à la suppression d'un nombre moins conséquent de structures syndicales que l'escomptait la précédente majorité. Aussi, le gouvernement actuel met-il en avant l'énorme travail restant à poursuivre.
Dans le respect du schéma et des prérogatives de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), le préfet définira les limites des nouveaux EPCI à fiscalité propre entre le 1er janvier et le 30 avril 2016 (article 15). Suivra la consultation des communes concernées. La création des EPCI à fiscalité propre reconfigurés sera prononcée par arrêté avant le 31 décembre 2016. Beaucoup de fusions sont à prévoir.
Pour la dissolution des syndicats de communes ou des syndicats mixtes, le même calendrier s'applique : proposition du préfet au plus tard le 30 avril 2016, puis consultations et, enfin, publication avant le 31 décembre 2016 de l'arrêté préfectoral sur le sort de la structure (article 16). Le projet de loi prévoit aussi un nouveau dispositif de rattachement des communes qui se trouveraient en situation d'isolement ou de discontinuité avec leur EPCI à fiscalité propre de rattachement (article 17). Il s'agit de tenir compte des récentes observations formulées par le Conseil constitutionnel.
Par délégation, les métropoles exerceront sur leur territoire plusieurs des compétences sociales des départements. L'exercice de ces compétences sera automatique le 1er jan vier2017 si un accord n'a pas été trouvé (article 23).
Les compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération seront étendues le 31 décembre 2016 au plus tard à la création d'office de tourisme, ainsi qu'aux aires d'accueil des gens du voyage (articles 18 et 20). Leurs compétences optionnelles sont complétées par la création et la gestion de maisons de services au public.
Ces regroupements de services publics ou privés destinés à la population "peuvent relever de l'Etat, d'EPCI à fiscalité propre ou d'organismes de droit privé chargés d'une mission de service public" (article 26).
L'Etat élaborera avec les EPCI à fiscalité propre le schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire départemental. Initialement, il devait relever de la compétence du département.

Mais aussi...
Comme dans sa première version, le projet de loi supprime la clause générale de compétence des départements et des régions (article 24). Cela signifie que ceux-ci n'interviendront plus que dans les domaines de compétences qui leur sont expressément reconnus par la loi. La culture, le sport et le tourisme demeurent des compétences partagées par l'ensemble des niveaux de collectivités territoriales (article 28).
L'exposé des motifs évoque "la suppression des conseils départementaux à l'horizon 2020" après l'intervention d'une révision constitutionnelle. Déshabillé – principalement du fait du transfert des routes et des collèges aux régions – le département n'en garde pas moins ses compétences sociales. L'article 24 affirme même ses compétences dans le domaine de "l'accueil des jeunes enfants". Par ailleurs, il confirme et renforce ses responsabilités en matière de solidarités territoriales.
Le projet de loi contient encore des dispositions sur la transparence et la responsabilité financières des collectivités territoriales, ainsi que sur la lutte contre "la fracture numérique". Un titre entier est par ailleurs consacré à des mesures concernant les agents territoriaux et de l'Etat.
Le Sénat devrait examiner le projet de loi en première lecture à l'automne.