Projet de loi séparatisme : le Cnen dénonce un retour de la tutelle de l’État sur les collectivités

Une affaire de principe. En donnant un avis défavorable au projet de loi confortant les principes républicains, le Conseil national d’évaluation des normes (Cnen) – chargé pour mémoire d’évaluer "l'impact technique et financier" des normes sur les collectivités et leurs établissements – ne s’est pas tant attaché à dénoncer l’impact budgétaire ou pratique de certaines mesures prévues sur les collectivités qu'à condamner la philosophie générale du projet.

Non pas que la fin recherchée par le gouvernement lui pose difficulté, bien au contraire. Le Cnen tient ainsi "à assurer au gouvernement son soutien quant à la poursuite des objectifs de lutte contre les différentes formes de séparatisme qui constituent un danger imminent pour la cohésion nationale et pour la continuité de l’État". Le Cnen ne dissimule pas non plus ses inquiétudes sur les difficultés concrètes que certaines dispositions emporteront pour les collectivités : ainsi du contrôle du respect du "contrat d’engagement républicain" devant être conclu avec les associations, de l’obligation pour les établissements scolaires d’accueillir l’ensemble des enfants de trois à seize ans ou encore du contrôle de la qualité de l’instruction à domicile, appelée toutefois à disparaître ou presque (lire notre encadré ci-dessous).

Mais c’est "le sentiment de défiance" du projet à l’égard des collectivités territoriales, "jetant une forme de suspicion et de discrédit sur leur action", qui suscite le courroux du Cnen. Les membres du conseil n’y voient rien de moins qu’"une stigmatisation des administrations publiques locales", avec le risque de "fragmenter l’unité dans l’exercice de l’autorité, de créer des tensions entre administrations publiques, en décrédibilisant par la même les différentes autorités".

Ainsi, si le Cnen se dit favorable aux dispositions de l’article 1^er qui visent à élever au rang législatif les obligations en matière de neutralité et de laïcité découlant de la jurisprudence judiciaire pour les personnes privées chargées d’une mission de service public, il juge "qu’une disposition unique imposant à toute personne, publique ou privée, chargée d’une mission de service public de respecter les principes de laïcité et de neutralité, aurait été de beaucoup préférable". Elle aurait été ainsi "conforme au principe de sobriété normative", aurait emporté une "dimension symbolique plus forte" et n’introduirait pas, comme en l’état du projet, "un traitement différencié en fonction des modalités d’organisation du service public".

Mais ce sont surtout les deux mesures de l’article 2 du projet de loi qui concentrent la critique.

Pouvoir de tutelle du préfet

D’abord, la nouvelle voie de recours – un "déféré-suspension" – dont serait doté le préfet, lui permettant, dans le cadre du contrôle de légalité, de suspendre une décision d’une collectivité qui porterait selon lui gravement atteinte au principe de neutralité des services publics, qui ne pourrait de ce fait plus produire d’effets jusqu’à ce que le juge administratif ait statué, dans les trente jours. Voyant dans ce "retour insidieux à une forme allégée de contrôle a priori" une réintroduction "détournée" d’un pouvoir de tutelle du préfet sur les collectivités, le Cnen, par ailleurs "vivement contrarié" par l’utilisation de l’expression de "carence républicaine" par le gouvernement dans son étude d’impact, dénonce "un recul de la décentralisation". À tout le moins une mesure "manifestement disproportionnée", une nouvelle "procédure dérogatoire" aussi dangereuse qu’inutile puisqu’un "dispositif inspiré du référé-liberté aurait pu être plus opportunément choisi", qui permettrait au juge – cette fois dans les 48 heures – et non au préfet de prononcer, le cas échéant, cette suspension.

Ensuite, la faculté qui serait ouverte au préfet, en cas de non-exécution des mesures prescrites par une décision juridictionnelle visant à mettre fin à une atteinte grave à la neutralité des services publics, de procéder d’office à son exécution "en lieu et place et aux frais" de l’autorité locale compétente. Là encore, le Cnen dénonce un "défaut de proportionnalité" de cette mesure "dérogatoire au droit commun", les cas apparaissant "très limités". "Des mécanismes de droit commun tels que ceux d’injonction et d’astreinte auraient été suffisants", juge le Cnen, dont les membres élus "désapprouvent que des situations exceptionnelles soient érigées en loi générale et doutent de la nécessité de codifier l’ensemble de ces dispositions dérogatoires".

Un avis d'autant plus cruel que le Cnen déplore par ailleurs "l’absence de mesures suffisamment concrètes" du texte visant à accompagner les collectivités dans cette lutte contre les séparatismes, "et en particulier contre la montée de l’islamisme radical, auxquelles elles sont directement confrontées". Ses membres soulignent encore que les dispositions de l'article 35 du projet – qui prévoit de rétablir une exemption au droit de préemption des collectivités pour les immeubles faisant l’objet d’une donation entre vifs au profit des fondations, des congrégations, des associations ayant la capacité de recevoir des libéralités, des établissements publics du culte et des associations de droit local – "peuvent apparaître contraires aux objectifs poursuivis par le gouvernement dans le cadre de ce projet de loi".