PLFR 3 : le Sénat alourdit la facture

Le Sénat a voté dans la nuit de dimanche à lundi en première lecture, après l'Assemblée nationale, le troisième projet de loi de finances rectificatives pour 2020 pour faire face à la crise du coronavirus, enrichi de mesures supplémentaires. Le texte modifié a été adopté à 244 voix pour (dont LR, centristes et LREM) contre 90 voix (PS et CRCE à majorité communiste). Députés et sénateurs vont maintenant tenter de s'accorder sur un texte commun en commission mixte paritaire. En cas d'échec, une nouvelle lecture sera organisée dans chaque chambre, l'Assemblée ayant le dernier mot.

Ce projet de loi prévoit environ 45 milliards d'euros supplémentaires pour des secteurs particulièrement touchés par la crise et entérine une aide de 4,5 milliards d'euros aux collectivités. Plusieurs gestes fiscaux avaient été ajoutés lors des débats à l'Assemblée (sur la lecture Assemblée, voir nos articles ci-dessous), entre autres à destination des soignants. Au Sénat, le gouvernement a fait adopter une série de nouvelles ouvertures de crédits, dont 744 millions d'euros pour l'aide exceptionnelle à l'apprentissage, 50 millions d'euros pour le financement du repas à un euro pour les étudiants boursiers, 75 millions d'euros pour renouveler la flotte de véhicules des forces de l'ordre... A l'issue de l'examen au Sénat, le déficit public s'affichait ainsi à 226,6 milliards d'euros. Le porte-parole du groupe LREM, Julien Bargeton, a estimé que "l'économie générale du texte n'a pas été modifiée". Philippe Dallier (LR) a regretté que ce PLFR 3 ne soit pas "le plan de relance que nous attendions", tandis que Rémi Féraud (PS) déplorait qu'il ne soit "pas un budget de combat face à la crise" tandis que le centriste Olivier Cadic a dit sa "perplexité" devant "cette fuite en avant budgétaire".

Retour sur les amendements les plus notables pour les collectivités adoptés lors de cette lecture sénatoriale, à commencer par le champ des finances locales.

Finances locales

Examinant pas moins de 66 amendements sur le mécanisme de garantie de recettes fiscales et domaniales, les sénateurs ont adopté plusieurs dispositions favorables aux communes et aux groupements auxquels ce mécanisme est destiné. Ils ont en effet largement étendu le champ du dispositif. Les syndicats intercommunaux, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris et "toute une partie d’établissements publics", qui avaient été "oubliés" jusque-là, doivent pouvoir bénéficier du dispositif, selon la version du projet de loi adoptée par le Sénat. Par ailleurs, ce dernier a inclus les revenus forestiers et, surtout - contre l'avis du gouvernement - les recettes tarifaires dans le dispositif de compensation. Les sénateurs ont rappelé à cette occasion que cette catégorie de recettes risque de diminuer de 25% cette année, ce qui pourrait représenter une perte globale de 2,5 milliards d'euros pour les communes et les EPCI.

En outre, la Haute Assemblée a assoupli davantage le mécanisme d'avances remboursables au bénéfice des départements qui constatent des pertes importantes concernant le produit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Les députés avaient accordé un an de plus (soit au total trois ans) aux départements pour rembourser ces avances. Les sénateurs sont allés plus loin : les départements devraient effectuer les remboursements sur une période de trois ans à compter de l’année qui suivra un retour du produit des DMTO "au moins équivalent à celui de 2019". En cas de rebond des DMTO, les départements commenceraient donc à rembourser l'Etat en 2022 (au lieu de 2021). Mais ultérieurement si la conjoncture devait être mauvaise. Le ministre délégué chargé des Comptes publics a émis un avis défavorable sur l'amendement. "Nous craignons que cela n'anticipe sur les discussions en cours" (avec l'Assemblée des départements de France), a soutenu Olivier Dussopt.

A noter aussi, s'agissant des DMTO : le Sénat a reporté d'un an (donc au 1^er janvier 2021) l'entrée en vigueur du fonds national de péréquation, afin de tenir compte de la réduction – aujourd'hui estimée à 25 % – de la baisse du produit de cette taxe en 2020. Mais le gouvernement a considéré que cette réforme était pour le moment "soutenable".

Le Sénat a par ailleurs voulu améliorer et compléter la mesure abondant d'1 milliard d'euros, cette année, la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). Il a ainsi fléché 20% des 1,6 milliard de crédits de la DSIL en 2020 (soit 320 millions d'euros) vers les collectivités bénéficiaires de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). Les crédits de la DSIL sont d'ordinaire "principalement fléchés vers les villes principales", expliquent les sénateurs LREM à l'origine de la mesure. La Haute Assemblée a aussi abondé la DETR de 50 millions d'euros en 2020. Déjà pourvue d'un peu plus d'1 milliard d'euros cette année, cette dotation contribue au financement de "petits projets" et "de manière plus souple" que la DSIL, justifient les sénateurs.

Ceux-ci ont, en outre, reporté du 31 juillet au 15 septembre 2020 la date limite accordée aux communes et EPCI à fiscalité propre pour instituer un abattement des deux tiers de la cotisation foncière des entreprises (CFE) aux entreprises des secteurs les plus touchés par la crise économique. A l'Assemblée nationale, le gouvernement s'était opposé à un tel calendrier.

Le Sénat a aussi choisi de compléter le plan de soutien aux collectivités par de nouvelles mesures. Il a ainsi voté – contre l'avis du gouvernement – un amendement LR créant, en 2021, un mécanisme semblable au versement anticipé du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) qui avait été institué après la crise de 2008. Cette "avance de trésorerie" serait accordée aux collectivités en échange de l'engagement de faire progresser leurs dépenses réelles d'investissement en 2021 par rapport à la moyenne de leurs dépenses réelles d’investissement de la période 2015-2020.

En outre, le Sénat a instauré un moratoire sur la mise en œuvre de la réforme de la fiscalité locale. Reprenant des dispositions qu'il avait défendues à l'automne dernier, au moment de la discussion du projet de loi de finances pour 2020, il a décalé de 2021 à 2022 l'entrée en vigueur de la nationalisation par l'Etat du produit de taxe d'habitation (en contrepartie d'un dégrèvement au profit des collectivités territoriales). Par ailleurs, la Haute Assemblée a amélioré les garanties dont disposent les collectivités dans le cadre de cette réforme. Elle a notamment prévu un mécanisme visant à sécuriser l'évolution des ressources de TVA : la fraction versée aux EPCI et aux départements ne pourra être inférieure à celle perçue l’année précédente.

S'agissant des autres dispositions liées aux finances locales, on retiendra que les sénateurs ont réécrit la mesure (introduite par les députés) qui rend éligibles certaines des dépenses des collectivités en matière d'informatique en nuage ("cloud") au fonds de compensation de la TVA (FCTVA). Le dispositif concernera les dépenses définies par un arrêté interministériel et payées par les collectivités locales "à compter du 1er janvier 2021". Le taux de remboursement forfaitaire auquel auront droit les collectivités s'élèvera à 5,6% (comme ce que prévoyait l'Assemblée nationale).

Autre modification à relever : les sénateurs ont supprimé les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale qui prévoyaient un report au 30 septembre du délai permettant aux communes et EPCI à fiscalité propre de délibérer sur la répartition dérogatoire des versements et attributions au titre du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Ils ont estimé que les instructions gouvernementales transmises récemment sur ce sujet aux préfets sont suffisantes.

Le Sénat a par ailleurs accordé un délai de trois mois après les élections municipales – soit un mois de plus que ce que prévoient les règles – pour la désignation des membres des commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLLP).

Economie, emploi

Taxe Amazon - C’est désormais presque une habitude, les sénateurs ont une nouvelle fois cherché à taxer les entrepôts des plateformes de commerce en ligne, pour lutter contre la concurrence déloyale vis-à-vis du commerce physique. Avec la crise sanitaire, qui a largement profité aux plateformes de ventes en ligne de type Amazon, la mesure revêt une importance particulière. Il s’agit à travers cet amendement LR d’intégrer dans l’assiette de la Tascom les entrepôts de stockage des "pure players". Les sénateurs anticipent également la taxation des géants du numérique voulue par le ministre de l’Economie et proposent de fixer le seuil à 100.000 utilisateurs français et 3.000 contrats conclus avec des acteurs français pour se voir taxer en France.

Fonds de solidarité - Les sénateurs ont par ailleurs voté un amendement visant à apporter 500 millions d’euros supplémentaires du Fonds de solidarité pour les TPE et indépendants, s’ajoutant aux 500 millions déjà adopté par l’Assemblée par le biais d’un amendement gouvernemental. Cet abondement viserait à prolonger le bénéficie du fonds jusqu’à la fin de l’année et à élargir les critères d’éligibilité.

Impôts de production et relocalisations - En pleine discussion avec les régions sur une baisse des impôts de production, les sénateurs proposent une exonération de CVAE (Contribution sur la valeur ajoutée des entreprises) pour accompagner des relocalisations d’activité. Il s’agit de "permettre aux régions qui le souhaitent de participer à l’effort de rapatriement des chaines de production sur leur territoire", motive cet amendement LR. Un amendement identique avait été rejeté par l’Assemblée. Les sénateurs envisagent par la même occasion une suppression de la dernière tranche de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S). Impôt jugé le "plus nocif" par le Conseil d’analyse économique dans deux analyses de juin 2019 et juillet 2020.

Réindustrialisation - Les sénateurs ont également adopté un important amendement gouvernemental prévoyant une enveloppe maximum de 490 millions d’euros pour la réindustrialisation. Cette enveloppe se répartirait en trois volets : 20 millions d’euros pour la décarbonation de l’industrie, via l’Ademe, 250 pour des projets de relocalisation, via Bpifrance, et 40 millions d’euros pour la modernisation et la robotisation, via l’Agence de services et de paiement. Les premiers appels à projets seront rapidement lancés, a précisé le gouvernement.

Aide à l'embauche des jeunes - En attendant la présentation du plan pour l’emploi des jeunes prévue la semaine prochaine - sachant que le gouvernement table sur une réduction du coût du travail à hauteur de 4.000 euros par an pour les moins de 25 ans jusqu’à 1,6 Smic -, les sénateurs ont préféré introduire leur propre dispositif : une prime à l'embauche pour tout CDI ou CDD de plus de six mois, d'un montant de 4.000 euros maximum sur deux ans. L’amendement, présenté par le rapporteur Albéric de Montgolfier, prévoit une majoration de 50% pour l’emploi d’un jeune de moins de 26 ans en sortie de formation initiale (6.000 euros maximum).

Environnement, énergie

Filière bois et forêts  – Les sénateurs ont adopté plusieurs amendements identiques visant à appliquer le taux réduit de TVA à tout achat de bois labellisé ou certifié, attestant de son caractère local et durable. Ceci afin de garantir l’utilisation de bois en provenance de forêts exploitées durablement et de favoriser la relance économique de la foresterie locale et nationale. Selon ses promoteurs, cette mesure vise à favoriser une gestion forestière durable tout en permettant à l’Etat de soutenir la filière bois et forêts qui fait actuellement face à une crise économique et sanitaire, liée non seulement à l’épidémie de Covid-19, mais également aux scolytes qui ont fortement impacté les finances communales dépendantes de ce secteur économique.

TGAP Déchets  – Le secteur des déchets a été fortement perturbé par la crise sanitaire. Outre la suspension ou la réduction de certaines activités (déchèteries, centre de tri...), les collectivités en charge du service public de gestion des déchets ont également dû faire face à la suspension des activités de certains éco-organismes (meubles, déchets dangereux) et à l’arrêt de certaines filières de reprise (textiles). De plus, certaines collectivités ont été confrontées localement à une surproduction de déchets, notamment en raison des déplacements de population en début de confinement. Dans ce contexte, certaines d'entre elles ont dû envoyer en traitement thermique ou en stockage des déchets non ultimes qui auraient dû être recyclés en temps normal. Or, la réception de déchets dans une installation de stockage ou d’incinération au-delà de ses capacités autorisées, et la réception de déchets non ultimes dans ces installations, est susceptible d’entraîner une forte majoration de TGAP (152 euros/t pour le stockage et 125 euros/t pour l’incinération). Les sénateurs ont donc adopté plusieurs amendements identiques visant à concrétiser un engagement pris par le précédent gouvernement, par l'intermédiaire de la ministre de la Transition écologique et solidaire Élisabeth Borne et de sa secrétaire d’État Brune Poirson, qui avaient annoncé que la pénalité de TGAP ne serait pas appliquée aux collectivités qui n’ont pas assuré le traitement des déchets dans les conditions habituelles en raison de la crise sanitaire.
Par ailleurs, en raison de la crise sanitaire, de nombreux sites industriels ont été fermés pendant plusieurs semaines et n’ont donc pas eu les mêmes besoins de chauffage, faisant perdre des débouchés importants aux installations de valorisation énergétique des déchets. Cette baisse du rendement énergétique ferait ainsi passer certaines installations en dessous du seuil de 65% qui permet de bénéficier d’une réfaction de TGAP. Pour éviter que les collectivités et les opérateurs qui exploitent ces installations ne soient pénalisés fiscalement pour des évènements qui ne relèvent pas de leurs actions, les sénateurs ont adopté plusieurs amendements identiques permettant  d’assouplir le calcul du rendement énergétique pour l’année 2020. Les collectivités et les opérateurs concernés auront la possibilité soit de ne pas tenir compte des données observées pendant la période d’état d’urgence sanitaire, soit de tenir compte des données observées sur les mêmes mois l’année précédente.

Economie circulaire – Les sénateurs ont voté en faveur de la création d'un fonds d’urgence de 20 millions d'euros - soit environ la moitié des pertes subies - pour les ressourceries et recycleries. "La crise sanitaire de la COVID-19 a impacté fortement le secteur du réemploi avec la fermeture totale de l’ensemble des magasins entre la mi-mars et la mi-mai, selon l'exposé des motifs de l'amendement. Les structures impactées ont ainsi dû puiser sur leur trésorerie propre pour faire face à cette situation et se retrouvent aujourd’hui dans une situation financière critique." "Quelques mois après le vote de la loi 'lutte contre le gaspillage et économie circulaire' et à l’heure où les Français sont de plus en plus attachés au développement d’une société plus vertueuse, il apparait indispensable de venir en aide à ce secteur", ont-ils souligné, précisant que le fonds d’urgence ESS mis en place par le gouvernement dans le cadre de la crise sanitaire ne peut pas venir en aide à ces structures puisqu'il est dédié aux entités de moins de 3 salariés alors que les recycleries en comptent en moyenne 21.

Tarification incitative déchets – Les collectivités ont la possibilité d’expérimenter la tarification incitative sur une partie du territoire prélevant la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) pendant 5 ans. A l’issue de cette période, la collectivité choisit de généraliser ou d’abandonner la TEOMI. En raison de la crise sanitaire, cette procédure a été fortement perturbée, en particulier dans les territoires qui devaient prendre leur décision cette année ou en 2021. Les sénateurs ont donc voté un délai supplémentaire d’un an pour que les collectivités arrêtent leur décision.

Taxe sur la consommation finale d’électricité - Le ralentissement de l’activité économique lié à la crise sanitaire a notamment entraîné une baisse importante de la consommation d’électricité - jusqu’à 20%, selon RTE. Cette baisse de la consommation aura un impact direct sur les recettes de la taxe communale sur la consommation finale d’électricité, qui dépend de la quantité d’électricité consommée. L’article 5 du PLFR 3 vise à compenser les communes et les EPCI à fiscalité propre pour les pertes de recettes liées à la crise sanitaire, notamment pour cette taxe. Or, cette taxe peut être perçue également par les syndicats d’énergie et les départements, lorsqu’ils exercent la compétence d’autorité organisatrice de la distribution d’électricité. Les sénateurs ont donc voté en faveur d'une compensation élargie aux syndicats d’énergie et départements exerçant les compétences dévolues aux autorités organisatrices de la distribution d’énergie.

Rallonge du chèque énergie – Les sénateurs proposent une aide supplémentaire de 100 millions d’euros en faveur des ménages en situation de précarité énergétique, cette aide consistant en une rallonge du chèque énergie pour ses bénéficiaires actuels. Mais la mesure a été votée contre l'avis du rapporteur et du gouvernement et ne devrait pas résister à la navette parlementaire.

Erosion côtière – Le Sénat a voté les modalités d'une indemnisation des propriétaires du "Signal", un immeuble de Soulac-sur-Mer (Gironde) devenu un symbole de l'érosion côtière. L'amendement, défendu par le gouvernement, "précise le cadre juridique permettant d'utiliser les crédits de 7 millions d'euros du programme prévention des risques, dédié à l'indemnisation de propriétaires de biens dans des immeubles rendus inhabitables par l'érosion côtière", a expliqué Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée auprès du ministre de l'Économie. Le texte prévoit une indemnisation des propriétaires des lots de l'immeuble Le "Signal" de Soulac à hauteur de 70% de la valeur vénale estimée, sans que ne soit pris en compte le risque d'effondrement, a-t-elle précisé. Le versement de l'indemnité qui doit être demandé avant le 31 décembre 2021 est conditionné à deux points : "Le transfert de la propriété du bien à une personne publique identifiée en accord avec le représentant de l'Etat dans le département" et "la renonciation de la part des propriétaires à toute demande indemnitaire faisant l'objet d'un contentieux en cours ou futur". Les propriétaires des 78 appartements - surtout des résidences de vacances - avaient été évacués en 2014 par arrêté préfectoral, à la suite d'un recul marqué du trait de côte, du fait des fortes tempêtes de l'hiver 2013-2014. Ils ont mené sans succès une longue bataille judiciaire pour faire reconnaître l'érosion dunaire au titre des risques naturels donnant droit à indemnisation, comme la submersion marine ou les mouvements de terrain. "C'est l'occasion de clore une histoire de six ans, faite de rebondissements, d'atermoiements, où des gens ont perdu du jour au lendemain leur lieu d'habitation et vont de procédure en procédure avec toutes les angoisses et les inquiétudes que cela suscite", a expliqué la sénatrice LREM de Gironde Françoise Cartron. "Ce sont des familles modestes qui parfois ont dû être relogées à la va-vite dans des caravanes, leur appartement étant rendu inhabitable du jour au lendemain. Cet amendement va aussi permettre à la ville de Soulac de tourner la page et de concevoir un projet d'aménagement et d'embellissement de ce lieu qui aujourd'hui est occupé par une ruine", a-t-elle ajouté. Pour la sénatrice PS de Seine-Maritime Nelly Tocqueville, ce dossier doit alerter la représentation nationale sur "la problématique de l'érosion de nos littoraux". "La situation du Signal risque de se reproduire de façon bien plus systématique qu'on ne le croit dans les années à venir", a-t-elle mis en garde.

Transports

Ile-de-France Mobilités et autres autorités organisatrices de la mobilité (AOM) - Le Sénat a renforcé le dispositif de compensation voté par l'Assemblée nationale pour les transports franciliens. Les députés, avec l'aval du gouvernement avaient prévu le versement en 2020 d'un acompte de 425 millions d'euros. Le Sénat a voté un amendement de son rapporteur général Albéric de Montgolfier (LR), doublant cet acompte pour le porter à 920 millions d'euros, "qui correspondent à la réalité des chiffres". La date butoir pour le versement de cet acompte serait fixée au 1er mars prochain, tandis que le calcul de la compensation serait revue à la hausse. Le ministre chargé des Comptes publics Olivier Dussopt a émis "un avis défavorable" à ces dispositions "à ce stade", précisant que ce n'était "pas une fin de non-recevoir". "Un premier pas a été fait par la majorité avec le soutien du gouvernement à l'Assemblée (...), les discussions doivent se poursuivre (...) pour effectivement trouver les meilleures solutions de compensation", a déclaré le ministre. "Si vous ne procédez pas à une compensation intégrale des pertes d'Ile-de-France Mobilités, nous n'aurons pas d'investissements, c'est-à-dire que nous continuerons à utiliser des services dégradés", a pour sa part souligné Pierre Ouzoulias (CRCE à majorité communiste).
Les sénateurs ont aussi prévu de compenser temporairement, à hauteur de 800 millions d’euros en 2020, et à travers un mécanisme d’avances remboursables, une partie des pertes de recettes tarifaires d’Ile-de-France Mobilités liées à la crise sanitaire. Dans la même logique, ils ont voté un mécanisme similaire, doté de 100 millions d'euros, visant à soutenir temporairement les autorités organisatrices de la mobilité au titre de leurs pertes de recettes tarifaires.

Agence de financement des infrastructures de France (Afitf)  -  Le Sénat a voté un amendement du gouvernement ouvrant 250 millions d'euros de crédits supplémentaires pour l'Afitf, dont les recettes vont être durement affectées par la crise sanitaire. A cause du confinement, l'Agence, qui a pour mission de financer les infrastructures routières, ferroviaires, fluviales ou portuaires, devait subir une nette baisse de ses ressources, notamment de la fraction de la taxe de solidarité sur les billets d'avion qui lui est attribuée ou des amendes des radars routiers. L'amendement gouvernemental ajoute qu'il faudra à l'avenir engager une "réflexion"
sur les modalités de financement des infrastructures de transport françaises. Certains sénateurs proposaient une augmentation des crédits de 500 millions d'euros.

Mais aussi...

Etablissements sociaux et médico-sociaux – Les sénateurs ont souhaité préciser que le versement d’une prime exceptionnelle de 1.000 à 1.500 euros pour les professionnels des secteurs sociaux et médico-sociaux sanitaire concerne bien tous les professionnels présents dans les établissements durant la crise, quel que soit leur statut. Y compris les salariés des sous-traitants. "De nombreux Ehpad, publics comme privés, sous-traitent leurs services de restauration et de nettoyage. Salariés souvent invisibles, les cuisiniers, employés de restauration, plongeurs, agents des services hospitaliers, agents d’entretien, sont pourtant présents au quotidien dans les établissements", ont argué les promoteurs de l'amendement.

Logement – Il faut faciliter la transformation des bureaux en logements en portant de quatre ans à six ans le délai dans lequel les locaux doivent être transformés en logements pour pouvoir bénéficier d’un taux réduit à l’impôt sur les sociétés, ont considéré les sénateurs. La logique soutenue : la crise sanitaire "va aggraver la crise du logement" du fait du blocage de la construction pendant près d’un trimestre et devrait, dans le même temps, du fait de l'"expérience massive du télétravail", conduire à "une diminution des surfaces de bureaux".

Très haut débit – Un amendement prévoit d'apporter 30 millions d'euros supplémentaires aux moyens budgétaires alloués au plan France très haut débit (FTHD), dans le prolongement de la réouverture décidée fin 2019 du guichet des Réseaux d’initiative publique (RIP). "Le montant de cofinancement de 140 millions d’euros annoncé par l’État dans ce cadre, limité à un recyclage d’autorisations d’engagement non consommées, est largement insuffisant", ont en effet considéré les sénateurs, reprenant les estimations de l'Avicca, selon laquelle un abondement du guichet RIP à hauteur de 600 à 700 millions d’euros serait en réalité nécessaire, de nombreux projets de collectivités "étant prêts à être lancés et n’attendant plus que de recevoir leur financement".