PLF 2023 : les principaux points à retenir, après un neuvième 49.3

Volet recettes (première partie)

• Suppression de la CVAE

La suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) en deux ans est rétablie (article 5). L'amendement du rapporteur général du budget, Jean-René Cazeneuve, reprend la rédaction issue du texte de l’Assemblée nationale, en y introduisant "quelques ajustements d’ordre essentiellement rédactionnel".

• Filet de sécurité pour les dépenses énergétiques des collectivités

Comme la Première ministre l'avait promis en concluant le Congrès des maires (notre article du 24 novembre), le dispositif qui était prévu par le texte issu de la première lecture à l'Assemblée nationale est élargi (article 14 ter). Les communes, les intercommunalités, les départements et les régions en bénéficieront si leur épargne brute enregistre en 2023 une baisse de plus de 15% (contre 25% dans la version initiale). Toutefois, seuls les collectivités ou groupements les moins favorisés (ceux ayant un potentiel fiscal ou financier inférieur au double de la moyenne du même groupe démographique de collectivités auquel ils appartiennent) pourront percevoir une aide. Celle-ci (qui prendra la forme d'une dotation) sera égale à la moitié de la différence entre la progression des dépenses d’énergie (entre 2022 et 2023) et 50% de la hausse des recettes réelles de fonctionnement (sur la même période). L'amendement conserve la possibilité, qui avait été introduite en première lecture par le Sénat, de disposer d'un acompte sur la dotation. La demande pour en bénéficier devra être faite avant le 30 novembre 2023. En revanche, le gouvernement n'a pas retenu la création, voulue par les sénateurs, d'un "fonds de sauvegarde énergie" de 150 millions d’euros destiné à venir au secours des communes et des groupements qui resteraient en grande difficulté en dépit du déploiement du filet de sécurité. Pour rappel, 1,5 milliard d'euros sont prévus dans le budget de l'État en 2023 pour financer ce dispositif de filet, dont la mise en œuvre sera précisée par décret.

• Taxe sur les logements vacants et majoration de taxe d'habitation sur les résidences secondaires

Le périmètre d'application de la taxe sur les logements vacants est étendu (article 9 bis). En effet, le critère d'appartenance à une zone d’urbanisation continue de plus de 50.000 habitants est supprimé. Les communes ne répondant pas à ce critère, mais dans lesquelles sont constatés un niveau élevé des loyers ou des prix d’achat des logements anciens, ou encore un taux élevé de résidences secondaires, pourront être considérées en "zone tendue". Par conséquent, leurs élus pourront instaurer la majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires.

• Révision des valeurs locatives

Le report de deux ans du calendrier de révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, qui servent d'assiette aux impôts directs locaux, est également rétabli (article 11 octies). L'entrée en vigueur de la mise à jour des paramètres de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels est, elle aussi, décalée de deux ans, de 2023 à 2025 (article 11 quinquies).

• Dotations de l'État

Désormais, la dotation globale de fonctionnement (DGF) est fixée à 26,9 milliards d'euros pour 2023. Elle doit augmenter de 320 millions d'euros par rapport à 2022. Les sénateurs avaient prévu qu'elle croisse de près de 800 millions d'euros de plus.

A noter aussi : une bonne surprise pour les régions, puisque les dotations qui leur sont allouées sont augmentées de 30 millions d'euros. Le gouvernement est en effet revenu sur l'amputation de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et de la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE). Ces "variables d'ajustement" étaient jusqu'à présent réduites de 15 millions d'euros chacune pour 2023.

Parmi les autres dispositions de cette première partie, on retiendra également :

• La hausse des taux de la taxe sur les logements vacants - de 12,5% à 17% la première année et de 25% à 34% à partir de la deuxième année (article 9 ter).
   
• La création ou le relèvement de plusieurs taxes pour le financement de projets de lignes ferroviaires à grande vitesse (Marseille-Vintimille, Montpellier-Perpignan, Bordeaux-Toulouse, Bordeaux-Espagne). Les dispositions figurent aux articles 9 quater B à 9 quater D.
   
• L'ouverture du droit aux allègements de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires aux personnes de condition très modeste, âgées ou invalides qui partagent leur logement avec une tierce personne (article 11 quater). Aujourd'hui, ces allègements sont accordés "sous réserve de l’absence de tiers occupant le logement ou sous conditions de ressources, en prenant en compte l’ensemble des revenus des cohabitants." 
   
• L'instauration d'un plafond au-delà duquel la redevance sur les concessions hydrauliques ne bénéficiera plus aux départements et aux communes, mais entièrement à l'État (article 24 bis)
   
• L'instauration d'une condition de potentiel financier pour l’éligibilité des communes de moins de 1.000 habitants à la dotation particulière élu local (article 13).
   
• Une nouvelle exonération de taxe sur les bureaux en Ile-de-France, qui doit bénéficier aux terrains de sport attenants à un local commercial imposable à cette taxe (article 11 ter).

Ce que le gouvernement n'a pas retenu

L'exécutif est revenu sur nombre de mesures que le Sénat avait adoptées en première lecture :

• La décorrélation des taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THRS). Les taux des deux taxes devront donc varier dans la même proportion à partir du 1^er janvier prochain.
   
• L’affectation d'1 milliard d'euros de recettes d’accise sur les énergies aux intercommunalités ayant adopté un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) et aux régions dotées d'un schéma régional d’aménagement et de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET).
   
• L'éligibilité au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) des travaux d’investissement réalisés en régie et des investissements relatifs à l'acquisition, l'agencement et l'aménagement des terrains.
   
• La prolongation sur l'exercice 2023 de la compensation aux départements de la revalorisation du revenu de solidarité active (RSA).
   
• La baisse du taux de TVA à 5,5% sur les billets de transport de voyageurs.
   
• Le gel du taux de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour l’année 2023.
   
• Le dispositif prévoyant la réévaluation de la valeur locative des locaux à l'occasion des mutations (vente, donation, succession). Également passée à la trappe : la disposition qui étendait aux locaux professionnels l'obligation pour les propriétaires de locaux d'habitation concernés par un bail, de déclarer à partir de 2023 les loyers via l'espace qu'ils ont créé sur le site Impots.gouv.fr.
   
• La possibilité pour les services de l'État de rectifier le montant du coefficient correcteur appliqué à une commune, lorsqu'une erreur de calcul a été commise au détriment de celle-ci. Pour rappel, le coefficient correcteur est le mécanisme qui permet de faire correspondre le montant de la taxe d'habitation perdue par une commune et le montant de la taxe foncière départementale qui lui est octroyé.
   
• Le fléchage directement vers les services départementaux d'incendie et de secours (Sdis) de la fraction de taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) qui est destinée à leur financement.
   
• La création d'une dotation de soutien à la défense contre les incendies dans les territoires ruraux.

Volet dépenses (seconde partie) 

• Bouclier tarifaire

Le bouclier tarifaire sur le gaz et l'électricité sera prolongé en 2023 pour toutes les communes ayant moins de 10 emplois et disposant de moins de 2 millions d'euros de budget (article 42 ter). Il plafonnera la hausse du prix du gaz et de l'électricité à 15% (contre 4 % en 2022). Les communes qui ne bénéficient pas de ce bouclier, pourront compter sur le dispositif de l'"amortisseur électricité". Celui-ci interviendra dès que le prix payé sur le contrat dépassera les 325 euros par MWh.

• Partage de la taxe d'aménagement

Le gouvernement donne sa bénédiction à la remise en cause de la réforme du partage de la taxe d'aménagement entre les communes et leur intercommunalité. Introduite par la loi de finances pour 2022, celle-ci a rendu obligatoire le reversement par les communes membres d'une partie ou de la totalité du produit de la taxe à leur intercommunalité, et ce en tenant compte des dépenses d’équipements publics que cette dernière finance du fait de ses compétences sur le territoire communal. L'exécutif a donc fait le choix de ne pas aller à l'encontre du compromis que les parlementaires ont passé dans le cadre de l'examen de la seconde loi de finances rectificative pour 2022 (qui a été publiée le 2 décembre). Ceux-ci se sont mis d'accord pour revenir au caractère facultatif du reversement de la taxe d'aménagement à l'intercommunalité (principe qui prévalait avant la réforme). C'est bien cette solution qui est préférée. En effet, l'article 37 A qui avait été introduit dans le cadre de la première lecture du PLF 2023 à l'Assemblée et qui pouvait susciter de la confusion – en prévoyant le maintien d'une obligation de délibérer sur le partage de la TA pour les communes et leur intercommunalité – est supprimé. Les règles sont ainsi clarifiées.

On notera que les délibérations prévoyant les modalités de reversement de tout ou partie de la taxe perçue par la commune à son intercommunalité "demeurent applicables tant qu'elles n'ont pas été rapportées ou modifiées par une délibération prise dans un délai de deux mois à compter de la promulgation de la présente loi". Cette règle doit s'appliquer aussi bien aux délibérations ayant été prises au titre de 2022 qu'à celles l'ayant été au titre de 2023 (précision apportée par l'article 37 AA du PLF 2023).

• Apprentissage dans la fonction publique territoriale

Sur les modalités du financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale, le gouvernement persiste et signe (article 40 sexies). Il compte bien se désengager de ce secteur d'intervention, alors que l'accord passé en octobre 2021 avec les employeurs territoriaux et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) faisait état de la mise en place d'un "mode de financement pérenne." Mais aujourd'hui, il affirme le contraire : les financements complémentaires de l'Etat "n'ont pas vocation à être pérennes". Certes, en 2023, il honorera bien ses engagements correspondants à une aide de 15 millions d'euros, qui viendront s'ajouter aux 15 millions d'euros apportés par France compétences. Des montants qui sont substantiels, compte tenu du coût de la formation des apprentis en poste dans les collectivités (90 millions d'euros pour 2022). Mais, le gouvernement compte négocier prochainement avec les représentants des employeurs territoriaux et du CNFPT une nouvelle convention d'objectifs et de moyens, qui ne sera plus annuelle. Avec pour objectif d’"éteindre progressivement, d’ici fin 2025 au plus tard, la contribution complémentaire de l’Etat et de France compétences". Si le gouvernement parvient à ses fins, le CNFPT et les collectivités locales seront seuls à assumer les charges liées à l'apprentissage dans la fonction publique territoriale.

• Communes nouvelles

Deux mesures sont prises en faveur des communes nouvelles. D'abord, le bénéfice du "pacte de stabilité" - c'est-à-dire une garantie de stabilité de certaines dotations - est prolongé d'une année supplémentaire (2023), pour les communes nouvelles qui y étaient éligibles pour la dernière année en 2022 (article 45 bis B). Il s'agit de "permettre une concertation avec les parlementaires en 2023, après évaluation des communes nouvelles, pour donner davantage de lisibilité aux communes concernées." De plus, une garantie est créée pour l’attribution de la dotation particulière élu local (DPEL). En bénéficieront toutes les communes nouvelles dont l"’arrêté de création a été pris à compter du 2 janvier 2022" (article 45 ter).

Parmi les autres dispositions de cette seconde partie, on retiendra également :

• La "correction" d'une erreur liée à la création du code général de la fonction publique entré en vigueur en mars dernier, qui a eu pour conséquence la nécessité pour les collectivités d'accorder une rémunération double pour la journée du 1^er mai 2022, à leurs agents qui ont travaillé ce jour-là (article 40 octies A). A partir de l'an prochain, les agents concernés ne bénéficieront plus, le 1^er mai, d'un doublement de leur rémunération, mais celle-ci sera majorée, comme pour n'importe quel jour férié.
   
• L'octroi aux employeurs publics de la possibilité de souscrire des contrats collectifs prévoyant l'affiliation obligatoire de leurs agents à une mutuelle (article 40 octies). Par ailleurs, la participation des employeurs à la prise en charge de la complémentaire santé est exclue de l'assiette du régime de retraite additionnel obligatoire des agents publics (RAFP). Ces mesures seront applicables rétroactivement à partir du 1er janvier 2022.
   
• La possibilité pour le centre national des œuvres universitaires et scolaires (Cnous) d'exercer les missions d’une centrale d’achat, pour acquérir "des denrées alimentaires et d’autres biens nécessaires au développement d’une offre de restauration bénéficiant au moins en partie à des étudiants" (article 44 septies). Les collectivités territoriales dotées de cuisines centrales pourront s’approvisionner auprès du Cnous et bénéficier de ses tarifs.
   
• La reconduction en 2023 d'une dotation budgétaire instituée exceptionnellement en 2022 au bénéfice des régions, au titre de leur compétence en matière de formation professionnelle, "compte tenu de la baisse des impôts de production" (article 45). La dotation s'élèvera à 107 millions d'euros l'an prochain.
   
• La possibilité pour le préfet de majorer les subventions destinées aux projets d'investissement locaux, lorsque ceux-ci présentent un caractère écologique (article 45 bis).

Ce que le gouvernement n'a pas retenu

Parmi les dispositions introduites par le Sénat, et que le gouvernement a écartées, figurent notamment :

• L'exclusion du bénéfice de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) de quelque 150 intercommunalités à fiscalité propre – celles dont le potentiel financier par habitant est supérieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant des intercommunalités appartenant à la même catégorie – et des communes membres d’une métropole qui ne sont pas caractérisées comme peu denses ou très peu denses (au sens de l’Insee).
   
• L'évolution vers un caractère pluriannuel des délibérations annuelles permettant une répartition dérogatoire des prélèvements et attributions effectués au titre du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic).
   
• Le resserrement des écarts entre les communes pour les montants de dotation forfaitaire qui leur sont attribués. Le Sénat voulait un écart de 96,69 à 128,93 euros par habitant).
   

  Maîtrise des dépenses des collectivités : l'article a été supprimé par le gouvernement La chose a pu surprendre. L’article 40 quater relatif à la maîtrise des dépenses de fonctionnement des collectivités a été supprimé par le gouvernement. Le dispositif ne fait donc plus partie du texte issu du 49.3. Et ce, alors même qu’il avait été réintroduit quelques jours plus tôt, en commission des finances, par son rapporteur Jean-René Cazeneuve. L’amendement du député LREM avait certes une nouvelle fois suscité des oppositions mais avait tout de même été adopté par les membres de la commission. Résumons les épisodes précédents du feuilleton : initialement, ce dispositif de maîtrise des dépenses, parfois surnommé "pacte de confiance" ou "contrats de confiance", figurait dans le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP), faisant l'objet des articles 16 et 23. Le PLPFP avait été rejeté par l'Assemblée nationale en première lecture (aussi bien en commission qu'en séance) avec, au passage, de sérieuses critiques sur ces deux articles. Le Sénat, lui, avait accepté l'article 16, qui prévoit l'"objectif d’évolution des dépenses locales de fonctionnement", mais avait retoqué l'article 23 précisant entre autres les sanctions possibles en cas de non-respect de l'objectif. Surprise début novembre : au détour du recours au 49.3 lors de la première lecture du projet de loi de finances à l'Assemblée, le gouvernement faisait réapparaître le dispositif dans ce texte-là, sur fond d'incertitude quant au devenir du PLPFP. Les deux articles se retrouvant fusionnés en un seul… l'article 40 quater, donc. Lors de son allocution de clôture du Congrès des maires le 24 novembre, Elisabeth Borne indiquait que le gouvernement ne comptait pas "maintenir un mécanisme de sanction". Le 6 décembre, lors de l'examen du PLF au Sénat, un amendement supprimant l'article 40 quater était adopté à une très large majorité, certains sénateurs s'étonnant que l'article n'ait pas été modifié pour tenir compte de l'engagement pris par la Première ministre. Gabriel Attal répondant pour sa part que le maintien du dispositif visait à "donner de la crédibilité" à l'objectif d'évolution des dépenses. Retour du PLF à l'Assemblée en deuxième lecture. Et réintroduction, donc, de l'article en commission. Puis suppression dans la version post-49.3. Explications. En fait, l'intention du gouvernement reste bien de maintenir le dispositif dans la loi de programmation des finances publiques. Dans une version retravaillée laissant une plus grande "souplesse" dans l'atteinte de l'objectif d'évolution des dépenses par strate de collectivités. En gros, en gardant le contenu de l'article 16 et en abandonnant celui de l'article 23. Reste que l'adoption du PLPFP – dont l'examen en commission mixte paritaire (CMP) a été reporté et est désormais prévu ce 15 décembre – n'est toujours pas totalement évidente. La majorité présidentielle doit, on le sait, obtenir l'appui de parlementaires LR. Lesquels ont jusqu'ici jugé insuffisantes les économies budgétaires à l'horizon 2027 prévues par le texte. Leur position pourrait s'être aujourd'hui quelque peu adoucie. L'élection pour la présidence du parti est passée. Et des concertations ont eu lieu. L'amendement Cazeneuve en commission pouvait à ce titre être une façon de "faire pression" pour que les tractations avancent. Le message, en substance : si la loi de programmation n'est pas adoptée, alors c'est l'article 40 quater qui restera. Un "chiffon rouge" que le gouvernement n'a toutefois pas maintenu dans la version finale.     C. Mallet