Prévention des risques - Plan "submersions rapides" : le CGEDD procède à une évaluation à mi-parcours

Le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) a rendu public, le 13 juin 2014, le rapport de la mission qui lui avait été confiée par les ministres de l'Economie, de l'Egalité des territoires, de l'Intérieur et de l'Ecologie, en juin 2013, sur l'évaluation à mi-parcours du Plan "submersions rapides" (PSR). Dans un précédent rapport, publié en octobre dernier, le CGEDD s'était d'ores et déjà attaché à fournir des recommandations pour tenter de remédier aux lenteurs de mise en œuvre du PSR engagé en février 2011 sur les territoires touchés par la tempête Xynthia (lire ci-contre). L'élaboration des plans de prévention des risques (PPR) inondations (I) et des PPR littoraux (L) prioritaires a "indéniablement progressé" (la quasi-totalité des 303 PPRL prioritaires identifiés en 2011 ont été prescrits mais peu sont approuvés définitivement). En revanche, les PPR relatifs aux inondations fluviales et aux ruissellements ont, quant à eux, continué à progresser à un rythme relativement lent. Quoi qu'il en soit, "l'objectif d'une couverture complète des territoires exposés à risque de submersion rapide par des PPR opposables à l'été 2014 – dans le délai de 3 ans fixé par la circulaire [du 2 août 2011] - ne sera pas atteint", note le rapport. Les démarches entreprises pour réduire la vulnérabilité des campings à risques sont également loin d'être achevées. De même, la réalisation d'un plan communal de sauvegarde (PCS) là où un PPR est prescrit reste partielle : 6.069 sur 11.348, soit 53,5%.

Approche globale et cohérente

La mobilisation "nouvelle" des acteurs concernés n'a en effet "pas été accompagnée de l'animation nécessaire à tous les échelons pour un plan de cette envergure", relève le rapport. "Cela n'a pas permis d'engager toutes les dynamiques territoriales attendues", le PSR demeurant "un objet administratif" méconnu et au final peu approprié par les acteurs, déplore le CGEDD. Son pilotage national s'est en réalité "largement focalisé" sur le processus de labellisation des projets de travaux, contribuant à lui donner l'image d'un "plan digues", et ce au détriment des actions de réduction de la vulnérabilité, de prévision, d'alerte ou de gestion de crise. Catalogue d'actions, dont les acteurs des territoires peinent à en identifier les contours, le PSR est par ailleurs mis en œuvre sans véritable coordination avec la transposition de la directive "inondation" conduite en parallèle. Pour y remédier, le CGEDD privilégie "une approche globale et cohérente", reposant sur une intégration des actions du PSR dans les stratégies (nationale, de bassin, locale) de gestion des risques d'inondation, selon ses différents axes. La mission suggère que, sur des territoires cohérents, la gestion du risque inondation au travers de stratégies locales de gestion du risque inondation (SLGRI) et de leur volet contractuel, les programmes d'action de prévention (Papi), "coïncide dès que possible avec la structuration de maîtrises d'ouvrage pérennes", dans le cadre des dispositions de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite Mapam.

Nouvelles compétences des collectivités

La loi Mapam doit en effet générer "la construction d'un schéma de gouvernance cohérent permettant de couvrir tant les bassins fluviaux que le littoral". Il s'agit de tirer les conséquences de ce texte, qui prévoit que la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations sera exercée au niveau des EPCI à fiscalité propre et financée par un prélèvement fiscal spécifique. Sa mise en œuvre doit en particulier conduire "à une gestion globale par les EPCI des risques de ruissellement, prenant en compte les réseaux d'eau pluviale et d'assainissement et la tenue de leurs ouvrages", relève le rapport. La mission considère également que l'Etat devra accompagner les EPCI concernés, avec les éventuels syndicats mixtes existants, pour la mise en œuvre des TRI - Territoires à risques importants - le long des grands fleuves. Selon le CGEDD, les syndicats mixtes constituent en effet "les structures les mieux appropriées, sous réserve d'une taille critique suffisante, pour réunir les moyens d'une maîtrise d'ouvrage efficace pour concevoir, élaborer et proposer aux collectivités concernées les réponses adaptées, de façon cohérente sur l'ensemble du bassin". Les départements investis dans les Sdis et dans l'ingénierie routière, conservent toutefois "non seulement une légitimité, mais aussi des capacités d'intervention intéressant les autres collectivités pour le risque de submersion marine".

Prioriser les financements

Pour le CGEDD, il convient par ailleurs de retrouver "cohérence et rigueur" dans l'usage respectif des différentes sources de financement principales que sont le régime CAT-NAT, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM ou Fonds Barnier), les programmes budgétaires (181 notamment) et à l'avenir la taxe prévue par la loi Mapam. L'autorité plaide ainsi pour une réforme du régime CAT-NAT et estime également opportun de définir a priori une hiérarchisation pour l'utilisation du Fonds Barnier, de manière à privilégier les actions de prévention les plus efficaces. Deux préoccupations importantes ressortent en effet de son analyse. D'une part, l'enveloppe prévue (500 millions d'euros) suffira-t-elle pour traiter le linéaire de digues indiqué par le Plan (1.200km) ? Le bilan des engagements sur les trois premières années suggère une réponse négative, reconnaît le CGEDD, même si de "nombreuses inconnues subsistent sur la teneur et le rythme des projets à venir". D'autre part, le Fonds Barnier tel qu'il est constitué et alimenté suffira-t-il pour couvrir les programmes labellisés (sans qu'on puisse à ce jour estimer l'apport spécifique de la nouvelle taxe additionnelle) ? Au regard de ces incertitudes, la mission recommande la mise ne place d'un système efficace de programmation et de suivi du FPRNM, dont la gestion pourrait être régionalisée.

A noter, certaines propositions du CGEDD seront approfondies, par une prochaine mission, en vue de l'expérimentation prévue par les Etats généraux de la modernisation du droit de l'environnement sur les territoires "Xynthia".