Politique de la ville - Nouvelle géographie prioritaire : François Lamy ne lâche ni sur le fond, ni sur LA liste

Les députés ont achevé vendredi 22 novembre, peu après minuit, dans une assistance clairsemée, la discussion sur le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine et ses 130 amendements, déposé cet été par François Lamy. La discussion a tenu en trois séances et aura duré toute la journée. Le vote solennel sur l'ensemble texte aura lieu le mercredi 27 novembre après-midi, après les questions au gouvernement.
Il n'y aura qu'une seule lecture par chambre, la procédure d'urgence ayant été déclarée, le gouvernement estimant que "le gros du travail avait déjà été entrepris depuis plusieurs mois [NDLR : avec la concertation nationale engagée depuis octobre 2012] et qu'il était important de le voter avant les élections municipales". "Il est important qu'au sortir de ces élections, les maires et les présidents d'intercommunalités puissent tout de suite engager la dynamique", a également justifié le ministre François Lamy.
Les groupes EELV, RRDP et SRC l'ont assuré de leur vote. Le GDR devrait les rejoindre malgré de vives critiques exprimées en séance. Quant à l'UMP et l'UDI, leur position n'était pas catégoriquement contre. Le député UMP Martial Saddier a cependant laissé peu d'espoir quand, en fin de discussion, il a lâché : "Ce gouvernement avait avec ce texte l'opportunité, plutôt rare dans le contexte actuel, d'obtenir un vote unanime et de parvenir à un consensus."

La liste ! La liste !

"La liste !", n'a cessé de réclamé Martial Saddier, tout au long du débat. Il en a même fait un motif de sa motion de renvoi en commission (non adoptée, naturellement). Même le communiste François Asensi s'y est mis, en confiant, sous les applaudissements UMP et UDI : "Il me paraît difficile de discuter d'un texte sans avoir une idée de ce que seront ses conséquences sur la géographie prioritaire." En fin de discussion, Martial Saddier espérait encore que le ministre "transmettra aux sénateurs, puis à l'Assemblée en commission mixte paritaire, la liste des quartiers prioritaires et surtout celle des quartiers abandonnés !"
Il a toutefois peu de chance d'être exaucé. François Lamy a répondu aux demandes insistantes par l'ironie, d'abord en diagnostiquant un TOC au député UMP "puisqu'il revient sans cesse sur la même question", puis exprimant sa lassitude devant le "comique de répétition".

"Vous n'avez pas flanché sur la question principale"

Mais, à la fin du vote, le ministre félicitait ses adversaires de droite : "Vous n'avez pas flanché sur la question principale, à savoir celle du critère unique, autrement dit la question de la reconnaissance des concentrations de pauvreté. Si, pour des raisons liées à une liste, monsieur Saddier, les parlementaires s'étaient orientés sur d'autres pistes et avaient introduit des indicateurs différents, nous aurions alors perdu ce qui constitue l'essence originelle de ce texte : une définition de la géographie prioritaire à partir de bases totalement objectives, lisibles et transparentes."
Auparavant, il avait eu l'occasion de répéter que la liste ne pourrait être finalisée qu'après l'approbation du Parlement sur ce critère. "Après la promulgation de la loi, la seconde étape consistera à procéder à des allers et retours indispensables entre les préfets et les élus pour vérifier que les simulations sont bien opérationnelles sur le terrain afin de n'oublier aucun quartier ou morceau de quartier", a-t-il redit, sans jamais un mot sur la pondération locale que le ministère compte opérer pour favoriser les quartiers pauvres dans les territoires pauvres... une "surprise" du décret, sans doute.

La promesse de la fin du copinage

La discussion sur le critère unique de définition de la nouvelle carte de la géographie prioritaire a été l'occasion de marquer une rupture avec d'anciennes pratiques, dénoncées par exemple par le lyonnais Thierry Braillard (MRG), lorsqu'il évoque "le temps d'un certain copinage en matière de politique de la ville" en précisant que cela "vaut aussi bien pour la droite que pour la gauche". Ou encore par Michel Liebgott, député socialiste de Moselle qui se félicite que "une fois n'est pas coutume, on ne se fondera pas sur une liste de demandes des élus locaux, éventuellement fondée sur des affinités, des amitiés voire des intérêts, mais sur un critère simple et unique, qui a de surcroît le mérite d'être validé par l'Insee".
François Lamy a lui-même expliqué que "la grande différence avec la période précédente réside dans le fait que ce n'est plus le ministre qui dresse la liste. Ce n'est pas le ministre qui déplace les curseurs pour faire entrer untel ou untel". Plus tard, il ajoute : "Si je voulais être cruel, je pourrais vous expliquer pourquoi, à une certaine époque, certaines villes ont bénéficié de la politique de la ville, et pourquoi d'autres en ont été exclues. On modifie les coefficients et les critères et, soudain, ô miracle ! la ville entre dans le périmètre de la politique de la ville." D'après lui, "c'est comme cela que l'on est arrivé à 2.400 ou 2.500 contrats urbains de cohésion sociale".

"Tout maire qui souhaite voir des simulations pour son territoire peut venir au ministère"

Bon à savoir : le ministre a assuré que "tout parlementaire, tout maire, qui souhaite voir des simulations pour son territoire, peut venir au ministère de la Ville".
Ce n'était peut-être pas un piège, mais l'UMP Valérie Lacroute s'y est engouffrée. "Me voici, devant vous : est-il possible de connaître le sort de ma commune ?", a-t-elle demandé solennellement, provoquant immédiatement l'indignation sur les bancs de la majorité. "On est à l'Assemblée nationale, ici !", clame aussitôt Alexis Bachelay, suivi illico par Dominique Baert , rapporteur pour avis de la commission des finances, qui lance " Nous ne sommes pas au conseil municipal !", puis de Jean-Philippe Mallé l'accusant : "Vous n'êtes pas députée de votre commune !" François Lamy ne sera pas en reste en lui rappelant : "Vous n'êtes pas députée de votre commune, mais de la Nation !"
Plus que de grands discours (qui ont également eu lieu), la démonstration était faite que si le ministre avait diffusé LA liste, chacun aurait cherché à tordre les indicateurs pour en être. Et oublier le rappel à l'ordre exprimé par le député socialiste des Hauts-de-Seine, Jean-Marc Germain : "Pensons à l'intérêt général, pas à toutes nos circonscriptions !"

2014, année transitoire

Pour poursuivre la rubrique "Bon à savoir", François Lamy a rappelé que, y compris pour les villes qui sortiront de la géographie prioritaire (ou qui "demeureront dans le périmètre de veille active", si on considère le verre à moitié plein du ministre), "pour 2014, les crédits seront maintenus, car il s'agit d'une année transitoire".
Par ailleurs, "je serai très attentif à ce que l'on n'arrête pas certains dispositifs qui ont fait leur preuve dans les quartiers et qui doivent s'inscrire dans la durée – je pense tout particulièrement aux programmes de réussite éducative engagés par les communes", a-t-il ajouté.
Pour lui, il n'y a donc "pas d'inquiétude pour les collectivités, qui voteront leurs crédits 2014 en décembre ou en avril". Et d'insister : "Il n'y a pas de difficultés, ni pour les équipes municipales sortantes ni pour les équipes entrantes, eu égard aux crédits 2014."

Des doutes sur la capacité à mobiliser le droit commun

Les quartiers qui seront, à partir de 2015, en "dispositif de veille active" (comme les intitule le nouvel article 9 bis) feront donc appel au droit commun. Au tour de Martial Saddier d'ironiser : "Les crédits de droit commun de l'Etat – excusez du peu, vu l'état des finances publiques ! – et les crédits de droit commun des conseils généraux et régionaux, ou d'autres structures pleines de bonne volonté, sur le terrain, dans la vraie vie, ça n'existe pas, ça n'existe plus."
"Notre inquiétude, c'est que la simplification prônée par la Cour des comptes, le Sénat ou encore par le rapport de Pierre André et de Gérard Hamel soit synonyme de désengagement", estime également le député UDI des Yvelines, Arnaud Richard. Cet ex-conseiller parlementaire de Jean-Louis Borloo lorsqu'il était ministre en charge de la ville évoque une réforme "lolfienne" ou "bercyenne" quand il déclare : "Monsieur le Ministre, nous ne doutons pas de votre volonté mais bien de la réalité de l'investissement de l'Etat dans les quartiers."
Même analyse du communiste François Asensi : "Je ne veux pas polémiquer sur les choix gouvernementaux en matière budgétaire, mais les crédits diminueront de 4,5 milliards sur trois ans et vous aurez des difficultés à mettre en œuvre ces moyens de droit commun, bien que, j'en suis convaincu, vous en ayez la volonté."

"Une charge supplémentaire pour l'intercommunalité"

"La vérité, c'est que là où les quartiers prioritaires vont sortir de la liste, on va désormais se tourner vers l'intercommunalité, au lieu de se tourner vers l'Etat", craint Martial Saddier, anticipant "une charge supplémentaire pour l'intercommunalité, et un impôt ou une taxe – appelez cela comme vous voulez – supplémentaire pour l'intercommunalité". Une crainte qui n'empêche pas le député UMP de trouver, "à titre personnel, assez logique que l'intercommunalité prenne sa part dans la politique de la ville".
Quoi qu'il en soit, "le principe, c'est la signature d'un contrat de ville avec les intercommunalités, les départements, la région, pour que ces collectivités s'occupent aussi des quartiers qui sortiraient de cette politique de la ville prioritaire", réaffirme le rapporteur François Pupponi, ajoutant : "Ce sera plus sain, car il est malsain de demander l'aide de l'Etat quand, localement, des villes riches autour des quartiers prioritaires ne consentent pas l'effort nécessaire."
Sûrement, François Asensi s'est-il senti visé. Le député, également président de la communauté d'agglomération Terres de France, dont Sevran est l'une des communes membres, a alors donné sa vision de la solidarité intercommunale : "Si, par exemple, la ville de Sevran est classée parmi les quartiers prioritaires – ce qui serait normal –, en tant que président de l'intercommunalité, je vais recevoir la dotation. Que vais-je faire ? Je vais la renvoyer à Sevran, je ne vais pas la partager avec d'autres villes. Notre rôle sera donc un rôle de potiche dans la gestion de la politique de la ville."

Une amende pour les interco défaillantes

A l'article 5, il est désormais écrit que "sur le territoire intercommunal, [...] l'EPCI est chargé du diagnostic du territoire, de la définition des orientations, de l'animation et de la coordination des contrats de ville". Et que "sur le territoire de la commune, le maire contribue à la mise en œuvre des actions définies par le contrat de ville, dans le cadre défini par ce dernier". Mais il est aussi dit que, à compter de 2016, si l'EPCI n'est pas signataire du contrat de ville, il subira un "prélèvement" (qui sera reversé à l'Anru). "Ce prélèvement est fixé à 5 euros par habitant, sans pouvoir excéder 1% du montant des dépenses réelles de fonctionnement de l'EPCI".
"Pourquoi [...] imposer l'intercommunalité, comme s'il suffisait de l'obligation et de l'amende pour faire de bonnes politiques et avoir de bonnes pratiques ?" interroge le député UMP des Yvelines, Jean-Marie Tetart. "Pourquoi ne pas laisser la possibilité de décider au niveau local du niveau le plus pertinent ? Pourquoi ne pas laisser la chance à la négociation locale ? Loin de faire ce choix, vous prélèverez jusqu'à 1% des dépenses réelles de fonctionnement d'une intercommunalité qui n'est pas signataire du contrat de ville, alors qu'elle a dans son territoire des quartiers prioritaires, sans même prévoir [...] un dispositif d'arbitrage qui puisse tenir compte des causes de ce blocage."
Pourquoi ? Pour éviter de "reproduire certaines erreurs passées", répond François Lamy, comme celle de "construire des territoires pour en écarter d'autres" (et aussi parce que l'intercommunalité permet de "dresser un diagnostic, de travailler sur les questions de peuplement, à travers la reconstitution et l'élargissement de l'offre d'habitat, de contribuer au désenclavement des quartiers et de fournir aux élus des plus petites communes l'ingénierie humaine la plus compétente possible, tout en laissant aux maires la capacité de travailler au plus près de la population...." a-t-il évidemment répété).

Une dotation spécifique en 2015

Avant de parler de l'amende, le projet de loi, dans son article 3, envisage la création d'une dotation politique de la ville (DPV) pour 2015, car aujourd'hui "aucune des dotations de péréquation n'est attribuée spécifiquement au titre de la politique de la ville", explique François Pupponi, par ailleurs auteur du rapport "Péréquation et politique de la ville" remis à François Lamy en juin dernier (voir notre article ci-contre du 21 juin 2013). Un rapport qui devrait fortement inspirer celui que le gouvernement remettra au Parlement à ce sujet "avant le 1er septembre 2014", comme le précise le projet de loi...
"La dotation de développement urbain n'est pas une vraie dotation, mais une subvention que le préfet décide d'accorder ou non à telle commune ou à telle autre, en fonction de critères qui [...] semblent à la discrétion du préfet", poursuit François Pupponi. Son idée, retenue par les députés : "créer une vraie dotation, qui devra évoluer dans le temps et permettre d'attribuer des moyens spécifiques".
Pour autant, la dotation de solidarité urbaine ne sera pas supprimée. "Bien au contraire : elle continuera à augmenter", a assuré le rapporteur, tout comme le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (Fsrif) et le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic). "La DPV va donc venir compléter ce dispositif", a-t-il conclu.

"Coconstruction" et "cobavardage"

Malgré les efforts du député Jean-Louis Borloo, l'article 1 dit toujours et seulement que la politique de la ville s'inscrit "dans une démarche de coconstruction avec les habitants, les associations et les acteurs économiques, s'appuyant notamment sur la mise en place de conseils citoyens selon des modalités définies dans les contrats de ville".
"Qu'est-ce que la coconstruction ? Si elle n'entraîne pas des financements, des politiques exorbitantes du droit commun, des recrutements spécifiques, c'est du bavardage qui se retournera contre les acteurs qui s'y seront engagés. Voilà ce que vous êtes en train de faire !", a plaidé l'ancien ministre de la Ville, pour qui "la participation, oui, elle est obligatoire ! Pas la coconstruction !" Le "père" de l'Anru, reconnaît que dans les projets de renouvellement urbain, "la concertation n'a pas toujours été parfaite", avant d'ajouter aussitôt : "Mais elle a été mise en œuvre dans tous les programmes – le contraire aurait été impossible. Les ennemis de ces programmes ne sont pas les citoyens, mais les bandes et les trafics."
"Pas parfaite", c'est peu dire si on en croit le tableau dressé par le ministre en exercice. "Comment est-il possible que des habitants à qui l'on a annoncé, il y a deux ou trois ans, qu'on allait raser leur immeuble ne sachent pas encore quand cela aura lieu ni où ils seront relogés ?", s'indigne François Lamy, avant de raconter son indignation, lors d'une visite de quartier, "lorsque le technicien de l'Anru m'a expliqué que des immeubles allaient être rasés et remplacés par des équipements publics et que j'ai demandé lesquels, il m'a répondu : 'On verra' ! Et nous allions entrer en réunion publique !"

Après les techno de l'Anru : les élus et les bailleurs

Les maires n'ont pas été épargné : "J'ai également vu ce comportement chez des élus, qui considèrent d'abord et avant tout qu'informer, se concerter et construire le projet de rénovation avec les habitants revient à se fabriquer des opposants !"
Et de conclure : "Je sais bien ce que l'on reproche aux conseils citoyens : certains élus craignent de se trouver confrontés à des contrepouvoirs. [...] Pour ma part, je considère que le contrepouvoir concourt aussi à la démocratie." "On peut même imaginer, Monsieur Borloo, que, dans un quartier, les habitants d'une tour refusent qu'elle soit détruite, parce qu'ils trouvent que les appartements sont plus grands que ceux qu'on leur propose, ou que la vue y est plus belle."
"Je trouve que les bailleurs sociaux s'en tirent plutôt bien à ce stade de nos débats", a constaté Martial Saddier, lors de la discussion d'un nouvel article après l'article 2, qui rend justement obligatoire la concertation entre locataires et bailleurs dans le domaine du renouvellement urbain. Une mesure soutenue par le député UMP qui y voit le moyen " d'envoyer un signal très clair aux bailleurs sociaux".

Une "maison du projet " dans chaque projet Anru

François Pupponi n'était pas en reste sur le sujet. "Il y a eu des abus : un certain nombre de bailleurs ont profité de l'Anru pour détruire des bâtiments, en reconstruire d'autres, sans toujours traiter de manière exemplaire leurs locataires. Nous connaissons tous des exemples de personnes qui étaient depuis quarante ou cinquante ans dans leur logement et qui ont été déménagées sans beaucoup de précautions ni de respect", a déclaré le rapporteur en défendant un amendement à l'article 2 visant à ce que "chaque projet de renouvellement urbain prévoit la mise en place d'une maison du projet permettant la coconstruction du projet dans ce cadre".
Pour le coup, Martial Saddier n'était pas pour. "Il est possible que, malgré leur taille, [les quartiers Anru] disposent déjà d'un local associatif. Ne rajoutons donc pas une couche d'obligations légales qui seraient inapplicables sur le terrain !", a-t-il déclaré tout en affirmant être " favorable au principe". Mais le socialiste Yves Blein non plus : "Deux instances existeront demain : le conseil municipal, instance délibérative élue ; le conseil de quartier, instance de démocratie participative.' Inutile donc, selon lui, "de créer des instances supplémentaires de participation" (l'amendement a au final été adopté).

Et n'oubliez pas la mémoire des quartiers !

Un amendement de la députée socialiste du Nord Pascale Boistard a été retenu, visant à "inclure les actions portant sur l'histoire et la mémoire des quartiers dans la liste des opérations bénéficiant du concours financier de l'Anru". Un amendement directement inspiré du rapport Blanchard remis le 24 octobre au ministre. Une mesure qui implique que "l'Anru financera la mesure", a précisé le ministre très favorable.
Martial Saddier n'est pas convaincu. "J'ose espérer que je me trompe, mais je pense que la portée juridique de cette phrase, qui part d'une bonne intention, peut être la source d'un blocage total et complet des projets de renouvellement urbain." Le maire de Bonneville craint que, comme il s'agit de la mémoire "des quartiers", "dans ma ville, quand il sera question de n'importe lequel des quatre quartiers susceptibles d'être éligibles ou d'être rénovés, le juge considérera que n'importe lequel des 15.000 habitants de la commune a un intérêt à agir".
A noter également qu'un nouvel article, provisoirement intitulé article 5 quater et inspiré du rapport Mechmache-Bacqué (voir notre article ci-contre du 9 juillet 2013) , prévoit que "le gouvernement remet au Parlement, au plus tard six mois après la promulgation de la présente loi, un rapport sur la possibilité de création d'une fondation destinée à mobiliser, au bénéfice des quartiers prioritaires, des financements permettant l'accompagnement d'actions et de projets présentés par leurs habitants en faveur de la cohésion sociale et dans le respect des valeurs de liberté, d'égalité, de fraternité et de laïcité".
A signaler également un nouvel alinéa à l'article 8 qui vise, à la faveur d'un amendement de François Asensi, à étendre aux quartiers prioritaires de la politique de la ville un dispositif de maintien des services publics jusque-là réservé aux territoires ruraux (en l'occurrence les dispositions de l'article L.2251-3 du Code général des collectivités territoriales)

Qui veut la peau des ZFU ?

Même si la zone franche urbaine était hors sujet, elle s'est invitée à plusieurs reprises dans les débats. François Lamy a pu redire ses doutes sur ce dispositif qui coûte 400 millions d'euros par an à l'Etat sans que son efficacité soit prouvée ("nul ne peut connaître le nombre d'emplois que le dispositif a créé du fait de l'effet d'aubaine qu'il entraîne") et avec des effets pervers (l'"effet boîte aux lettres"), tout en rappelant à plusieurs reprises que "la décision de supprimer les ZFU au 31 décembre 2014 a été prise par le gouvernement précédent et votée par la majorité précédente."
L'évaluation se poursuit, pour une décision annoncée dans le courant de l'année 2014. "Le Conseil économique et social environnemental me remettra son rapport à la fin de l'année ou au début du mois de janvier. Nous avons encore quelques mois devant nous, mais je souhaite que ce dispositif soit remplacé, et j'en parlerai avec le ministre du Budget", a-t-il déclaré. "Monsieur le Ministre, faites attention. J'ai déjà vécu cela : cela fait quinze ans que Bercy veut avoir la peau de l'aide fiscale aux quartiers en difficulté !", l'a alerté, beau joueur, Jean-Louis Borloo.