Lutte contre la pauvreté : l'Igas dresse un bilan mitigé des conventions État-départements
La contractualisation entre l'État et les départements (et certaines métropoles) dans le cadre de la stratégie Pauvreté révèle de nombreux points faibles, estime l'Igas dans un rapport : processus administratif et budgétaire peu adapté, utilisation des crédits pour financer des actions habituelles... Des avancées sont toutefois constatées, dont des changements de pratiques et un renforcement des liens État-collectivités. Une vingtaine de recommandations sont formulées. En tout cas, le renouvellement de la démarche en 2022 est jugé pertinent.
© @F_Bierry/ Intervention de Frédéric Bierry (ADF) à l'Elysée en février 2019 pour le lancement du mouvement de contractualisations autour de la stratégie pauvreté
L'Inspection générale des affaires sociales (Igas) rend public son rapport, remontant à juillet dernier, sur "L'évaluation de la contractualisation entre les collectivités territoriales et l'État dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté". Commandé en septembre 2020, celui-ci devait préparer la prolongation du dispositif de contractualisation en 2022. S'appuyant sur plus de 70 auditions et 150 personnes rencontrées, le rapport en dresse un bilan en demi-teinte. Si la mission souligne "l'intérêt de l'outil contractuel pour mettre en commun l'ensemble des compétences au service de la politique de prévention et de lutte contre la pauvreté, en particulier dans le contexte social lié à la crise sanitaire", elle pointe aussi un certain nombre de faiblesses et propose des évolutions
Un "fort taux d'adhésion" des collectivités, sauf les régions
L'Igas rejoint d'ailleurs ainsi la perception de Marine Jeantet, la déléguée interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté, qui, auditionnée il y a près d'un an par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, estimait que sur la contractualisation avec les départements, "on a des choux et des carottes" (voir notre article du 5 février 2021). L'Igas rappelle que cette contractualisation ne part pas de rien, puisqu'elle s'inspire directement des conventions d'appui aux politiques d'insertion, conclues à partir de 2017 entre l'État et les départements dans le cadre du fonds d'appui aux politiques d'insertion (Fapi). Mais, alors que le Fapi était doté de 50 millions d'euros par an, l'échelle change avec la nouvelle contractualisation, qui bénéficie d'une enveloppe de 735 millions sur 2019-2022, avec un cofinancement à hauteur d'au moins 50% de la part des collectivités.
Sur le fond, la mission constate le "fort taux d'adhésion" de ces dernières, puisque 99 départements et 21 métropoles ont contractualisé avec l'État, même si les crédits apportés par ce dernier sont relativement modestes au regard de leurs budgets d'action sociale. En revanche, seules cinq régions ont adhéré à la démarche "en raison de montants financiers jugés trop faibles au regard d'autres dispositifs existants, notamment les pactes régionaux d'investissement dans les compétences".
Un mélange de deux approches, mais néanmoins de réelles avancées
Le rapport relève également une ambiguïté dans les ambitions portées par l'État, avec le mélange d'une logique de contrats de moyens (soutien aux initiatives locales) et de contrats de performance (indicateurs chiffrés définis au niveau national). Autre point faible : "Le processus administratif et budgétaire mis en place est considéré comme inadapté par la plupart des services déconcentrés de l'État et des collectivités." En cause : le caractère annuel des engagements de l'État, l'absence de fongibilité des crédits entre les actions contractualisées, le nombre élevé et la complexité des indicateurs... L'insatisfaction vise également le pilotage local des contrats par les services de l'État.
Malgré ces limites, la mission constate que la contractualisation a permis de réelles avancées : "Dans la plupart des collectivités, la préparation et le suivi des conventions ont produit des changements de pratiques notables, en favorisant notamment une meilleure transversalité entre les services, un suivi plus resserré des actions et la modernisation des systèmes d'information dans le champ de l'insertion. Dans un certain nombre de territoires, la contractualisation a également permis de renforcer les liens existants entre l'État et les collectivités au service de projets communs." Pour autant, il semble difficile d'établir un bilan quantitatif, à la fois en raison du contexte sanitaire et de la complexité et de l'inadaptation des indicateurs. Le rapport donne néanmoins quelques chiffres.
En outre, "de nombreuses collectivités auraient utilisé les crédits de l'État pour cofinancer certaines de leurs actions habituelles, soit par pragmatisme, du fait d'un calendrier contraint peu propice à l'émergence de nouveaux projets, soit par opportunisme, dans le souci de réduire leurs dépenses". Certes, les crédits d'insertion des départements ont légèrement progressé en 2019 (+0,2%), pour la première fois depuis de nombreuses années, mais le montant de cette augmentation (25 millions) est inférieur aux crédits apportés la même année par l'État au titre des actions contractualisées relatives à l'insertion des bénéficiaires du RSA (29 millions).
Vingt propositions pour améliorer la contractualisation
L'Igas estime cependant que les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la première génération de conventions peuvent être levées et "ne remettent pas en cause l'intérêt intrinsèque de l'outil." Le rapport formule donc une vingtaine de recommandations. Parmi celles-ci figure notamment le renouvellement de la contractualisation pour 2022, ce qui est déjà acté avec une enveloppe de 225 millions d'euros budgétée par l'État (voir notre article du 8 septembre 2021). L'Igas propose également de porter à cinq ans la durée des prochains contrats et de réserver la deuxième génération de ces derniers aux seuls départements et métropoles (compte tenu du peu d'intérêt des régions).
Le rapport préconise également de recentrer les conventions sur l'accès aux droits et l'insertion, notamment en transférant l'objectif socle relatif à la prévention des sorties sèches de l'ASE dans les contrats de prévention et de protection de l'enfance. De façon plus large, il conviendrait de "tracer une ligne de partage plus claire entre ce qui relève du socle commun d'objectifs et des actions d'initiative locale", tandis que les objectifs socles devraient être centrés d'avantage sur l'amélioration de la qualité du service rendu.
L'Igas formule également des recommandations sur l'organisation du dispositif. Elle préconise en particulier de simplifier le processus administratif et financier, mais aussi de "diminuer les indicateurs nationaux relatifs au socle commun d'objectifs et de les harmoniser autant que possible avec ceux déjà̀ transmis annuellement par les collectivités aux organismes de statistiques publiques". Il conviendrait également renforcer le caractère interministériel de la stratégie Pauvreté et d'améliorer la lisibilité de l'action de l'État, notamment face aux critiques croissantes des collectivités sur la multiplication des appels à projets.
