Loi sur l'état d'urgence sanitaire, acte II

Le Sénat a engagé ce jour, avec le passage en commission des lois puis le début de la discussion en séance publique, l'examen du projet de loi "prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions", présenté au conseil des ministres du samedi 2 mai. Le texte doit être examiné dans la foulée par l'Assemblée nationale. Le projet de loi comprend sept articles à la finalité bien distincte. Le premier se contente de proroger pour deux mois, soit jusqu'au 23 juillet inclus, les dispositions de la "loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19" (voir nos articles ci-dessous des 18 et 23 mars 2020). Celles-ci doivent en effet prendre fin le 23 mai 2020. Cinq autres articles complètent ces dispositions ou introduisent des mesures nouvelles. Enfin, le dernier article applique les dispositions du texte en outre-mer et regroupe plusieurs mesures de coordination.

"Une levée de l'état d'urgence le 23 mai serait prématurée"

Même s'il se situe "dans la perspective du déconfinement", selon le compte rendu du conseil des ministres du 2 mai, le projet de loi entend avant tout répondre à la gravité de la situation. L'exposé des motifs dresse en effet un bref rappel de l'ampleur de la crise sanitaire : 25.887 personnes toujours hospitalisées pour infection au covid-19 à la date du 1er mai, pour un total de 92.087 hospitalisations depuis le début de l'épidémie, 3.879 cas graves nécessitant encore des soins lourds de réanimation et un total cumulé de 24.594 décès. Dans ces conditions, et même "si l'évolution de ces données depuis plusieurs jours témoigne d'un ralentissement de la progression de l'épidémie, le niveau de circulation du virus reste élevé et les risques de reprise épidémique sont avérés en cas d'interruption soudaine des mesures en cours. Une levée de l'état d'urgence le 23 mai serait donc prématurée".

L'article Ier reconduit donc en bloc les 22 articles de la loi du 23 mars 2020 sur l'état d'urgence sanitaire, qui portaient à la fois sur le volet santé, sur les mesures d'urgence économique et d'adaptation à la lutte contre le covid-19, mais aussi sur les dispositions électorales, après l'interruption des élections municipales et intercommunales.

Transports et ERP : de l'interdiction à la réglementation

L'article 2 est l'un des plus discutés du projet de loi. D'une façon pas forcément très cohérente – le seul point commun étant qu'il s'agit de mesures prévues à l'article L.3131-15 du Code de la santé publique (créé par la loi du 23 mars) –, il comprend deux types de mesures bien distincts. D'une part, il prévoit des dispositions relatives aux transports. Il autorise ainsi le Premier ministre à "réglementer ou interdire la circulation des personnes et des véhicules ainsi que l'accès aux moyens de transport et les conditions de leur usage", alors que la rédaction antérieure, issue de la loi du 23 mars, était moins large, en ne l'autorisant qu'à "restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par décret". De même, le Premier ministre pourra "ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que de tout autre lieu de regroupement de personnes, y compris les conditions d'accès et de présence, en préservant l'accès aux biens et services de première nécessité". Là aussi, les possibilités sont plus larges que dans la rédaction initiale, qui ne prévoyait que la possibilité d'ordonner la fermeture provisoire d'ERP ainsi que des lieux de réunion, à l'exception des établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité. Dans les deux cas – transports et ERP – le projet de loi met donc fin au système binaire ouvert/fermé ou autorisé/interdit, en ouvrant des possibilités intermédiaires de réglementation.

Quarantaine et mise en isolement

Mais la principale disposition de l'article 2 est sans conteste l'ajout à l'article L.3131-15 du Code de la santé publique (CSP) de deux alinéas instaurant un système de "quarantaine" sanitaire obligatoire (a priori plutôt une "quatorzaine"). Après avoir renoncé à l'idée d'une quarantaine systématiquement imposable à tous les résidents – au risque d'une censure du Conseil constitutionnel –, l'article limite finalement "les mesures ayant pour objet la mise en quarantaine, le placement et le maintien en isolement" aux seuls cas de l'entrée sur le territoire national (y compris la Corse et les collectivités d'outre-mer) de personnes ayant séjourné dans une zone de circulation du covid-19. L'article précise que la liste des zones de circulation de l'infection fera l'objet d'une information publique. Les modalités pratiques de cette quarantaine (durée, lieu, poursuite de la vie familiale, situation des mineurs, suivi médical...) seront déterminées après avis du comité de scientifiques qui conseille le chef de l'État et le gouvernement.

L'article 3 précise que les mesures individuelles ayant pour objet la mise en quarantaine et les mesures de placement et de maintien en isolement sont prononcées par une décision individuelle motivée du préfet de département, sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS). De même, le placement et le maintien en isolement sont subordonnés à la constatation médicale de l'infection de la personne concernée. Si les conditions de la quarantaine interdisent toute sortie, le préfet doit alors s'assurer que la personne dispose de moyens de communication téléphoniques ou électroniques.

Un contrôle du juge des libertés et de la détention

Toutes ces mesures peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge des libertés et de détention, qui statue dans un délai de 72 heures. Enfin, et sauf accord de la personne, la mise en quarantaine ou le placement à l'isolement ne peuvent se poursuivre au-delà de 14 jours, sans que le juge des libertés et de la détention, préalablement saisi par le préfet, ait statué sur cette mesure et sans que la durée totale de la mesure puisse excéder un mois. En application de ce qui précède, l'article 4 transfère au juge des libertés et de la détention le contentieux sur la quarantaine et la mise à l'isolement, qui aurait dû normalement relever du juge administratif, s'agissant d'une décision du préfet.

A noter : on ne retrouve pas, dans la rédaction actuelle du texte, l'annonce de l'Élysée faite dimanche soir (donc après le conseil des ministres du samedi 2 mai), indiquant que la France n'imposera pas de quarantaine à "toute personne, quelle que soit sa nationalité, en provenance de l'Union européenne, de la zone Schengen ou du Royaume-Uni" De même, en l'absence de toute mention sur ce point dans le texte, il est désormais clair que la mise en quarantaine de citoyens français (et donc aussi, a priori, de personnes en provenance de l'UE, de l'espace Schengen et du Royaume-Uni) ne pourra se faire que sur une base volontaire.

La liste des autorités de contrôle s'allonge

Pour sa part, l'article 5 allonge la liste des personnes habilitées à constater la violation des dispositions prises sur le fondement de l'état d'urgence sanitaire. Ainsi, les fonctionnaires de police, les volontaires et les adjoints de sécurité pourront constater, par procès-verbal, l'ensemble des contraventions résultant de la violation des mesures liées à l'urgence sanitaire, à la quarantaine et à la mise en isolement, aux déplacement et regroupements de personnes et, plus largement, à toutes les mesures prévues par les articles L.3131-15 à L.3131-17 du Code de la santé publique.

De même, les agents relevant du ministère des Transports, de l'établissement public de sécurité ferroviaire et du gestionnaire d'infrastructures de transport ferroviaire et guidé pourront également dresser contravention pour non-respect des règles de sécurité sanitaire dans les transports (comme le port du masque). Enfin, les agents relevant de l'Autorité de la concurrence et du ministère de l'Économie pourront contrôler l'application des mesures temporaires de contrôle des prix ainsi que les limitations apportée à la liberté d'entreprendre.

Un système d'information avec les médecins et l'assurance maladie

L'article 6 est le plus polémique du texte, même si son contenu a fortement changé depuis le projet initial. Il n'y est pas question du moins pour l'instant, de l'application StopCovid, qui se heurte à des difficultés juridico-techniques et suscite de fortes réticences, y compris au sein de la majorité. L'article 6 crée – pour la durée strictement nécessaire à l'objectif de lutte contre le covid-19 objectif ou, au plus, pour une durée d'un an – un système d'information permettant de partager "des données relatives aux personnes atteintes par ce virus et aux personnes ayant été en contact avec elles [...], le cas échéant sans le consentement des personnes intéressées". Il s'agit donc du système d'information lié aux futures "brigades sanitaires" chargées de faire remonter la liste des cas contacts des personnes infectées. C'est lui qui permettra "aux équipes constituées pour remonter les chaînes de contamination de faire le travail, d’appeler les cas contacts, de leur indiquer où se faire tester, où être isolé, de vérifier que les procédures sont bien respectées", a expliqué Edouard Philippe, ajoutant : "Sans le fichier permettant à ces brigades de fonctionner, il n’y a aucune chance de remonter de façon systématique les chaînes de contamination et donc de maîtriser la propagation de l’épidémie."

Ce système recenserait notamment l'identification des personnes infectées, celle des personnes présentant un risque d'infection (par la collecte des informations relatives aux contacts des personnes infectées et, le cas échéant, par la réalisation d'enquêtes sanitaires, en présence notamment de cas groupés), ainsi que l'orientation des personnes infectées, et des personnes susceptibles de l'être. Participeraient notamment à l'alimentation de ce système l'ensemble des médecins, établissements de santé et laboratoires. La mise en œuvre de ce dispositif – dont la gestion informatique devrait a priori être confiée à l'assurance maladie – doit faire l'objet d'une ordonnance. 

Enfin l'article 7 procède à diverses mesures de coordination (références de textes ou de numéros d'articles dans le Code de la santé publique), ainsi qu'à l'extension des mesures à la Polynésie française.

"Inscrire dans le texte des garanties nécessaires"

Après son passage en commission des lois, le texte a commencé à être discuté en séance publique au Sénat ce 4 avril en fin de journée :  intervention d'Olivier Véran, examen d'une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité du texte (motion non adoptée) et discussion générale. Les travaux ont été interrompus vers 20h30 et devaient reprendre en fin de soirée. Philippe Bas a résumé en ces termes l'esprit des travaux de la commission des lois qu'il préside : "inscrire dans le texte des garanties nécessaires", y compris en termes d'"équilibre des pouvoirs" (voir notre encadré ci-dessous sur les travaux de la commission des lois). De toutes part, la crainte de mesures "coercitives" nouvelles introduites par le projet de loi a été évoquée. Parmi les autres craintes : l'importance des points qui seront déterminés pas décret.

Lors de cette discussion générale, c'est effectivement surtout l'article 6 qui a posé question. Pas tant sur les intentions initiales du système d'information que sur l'utilisation - y compris frauduleuse - qui pourrait en être faite. Philippe Bonnecarrère (Tarn, Union centriste), par exemple, a ainsi mis en avant des "risques de dérapage" liés au "captage centralisé de données massives"; le "sentiment que nous rentrons dans un engrenage", et a insisté sur la nécessité d'une "anonymisation" des données après la phase d'enquête. Jean-Pierre Sueur (Loiret, socialiste), a jugé nécessaire de prévoir un "droit d'opposition et de rectification" ainsi qu'une "instance de contrôle". Plus globalement, il a exprimé ses réserves sur "ce qui n'est pas" dans le projet de loi : il s'agissait pour lui de regretter l'impossibilité de rediscuter les dispositions figurant dans la loi du 23 mars, notamment sur le volet économique et social.

Le texte sera transmis à l'Assemblée pour une adoption avant la fin de la semaine. Un recours en Conseil constitutionnel étant possible sur les articles 2 et 6, il faut en effet que ce dernier puisse se prononcer en vue d'une promulgation avant le 23 mai, date d'expiration de l'actuel état d'urgence sanitaire.