Loi Elan : un bilan plutôt positif sur le logement, plus mitigé sur l'urbanisme

La commission des affaires économiques de l'Assemblée a adopté un rapport d'information sur l'évaluation de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Elan). Pas moins de quatre députés se sont penchés sur ce texte de 234 articles et 115 pages au Journal officiel : Thibault Bazin (LR), Christelle Dubos (LREM), Jean-Luc Lagleize (Modem) et Richard Lioger (LREM). La commission des affaires économiques avait déjà présenté un premier bilan d'étape, plutôt positif, de la mise en œuvre de la loi Elan en juillet 2019, mais celui-ci était centré essentiellement sur l'élaboration des textes d'application (voir notre article du 23 juillet 2019).

Bilan en demi-teinte pour la simplification de l'urbanisme... et pas de choc de l'offre

Quelques mois après ce rapport survenait la crise sanitaire, qui a quelque peu compliqué la donne. Sans grande surprise, le rapport constate que les assouplissements et simplifications du code de l'urbanisme et les nouveaux outils qui devaient accélérer les opérations d'aménagement – comme le permis d'aménager multi-sites, le permis d'innover ou le permis de faire – n'ont pas produit le "choc de l'offre" annoncé. Il est toutefois difficile de faire la part entre un relatif échec de ces outils et l'effondrement de la construction en 2020 sous l'effet de la pandémie et des confinements.

Le rapport estime par ailleurs que "la modification des normes de construction entraîne des évolutions qui mettent certaines filières en difficulté". La remarque vise notamment la mise en œuvre de la RE 2020 (réglementation énergétique), qui intègre de nouveaux impératifs dans le cadre d'une action de lutte contre le dérèglement climatique. Si la finalité de ces mesures n'est pas contestée, le rapport s'inquiète cependant du fait qu'"un décrochage de la construction particulièrement prononcé a eu lieu dans les zones tendues".

Le rapport est plus positif sur la refonte de l'urbanisme réglementaire. Celle-ci "connaît des succès, mais est entravée par la succession de textes". C'est le cas notamment pour le Scot (schéma de cohérence territoriale), que la loi Elan a autorisé le gouvernement à modifier par ordonnance. Ainsi, le contenu du Scot a été relativement simplifié et mieux adapté à la réalité du territoire, notamment avec l'élargissement du périmètre au bassin d'emploi et de mobilité, plutôt qu'au bassin de vie. D'autres mesures ont un impact plus réduit, à l'image de la rationalisation de la hiérarchie des normes. Mais le problème est qu'"en dépit de retours globalement satisfaits quant aux impacts, certes limités mais positifs de cette réforme, les élus ont tout de même souligné la difficulté récurrente, qui n'est pas née sous la présente législature, de composer avec l'évolution rapide des textes".

Au final, il apparaît que les mesures de simplification apportées par la loi Elan "connaissent un bilan en demi-teinte". En effet, le chantier de la simplification et de l'accélération des procédures d'urbanisme est "encore en cours", en particulier en ce qui concerne la longueur des procédures d'urbanisme. Il en est de même pour les évolutions apportées à la procédure de l'évaluation environnementale, qui "n'ont pas entièrement porté leurs fruits".

Succès incontesté pour les ORT, Action cœur de ville et Petites Villes de demain

Le rapport d'évaluation de la loi Elan est en revanche beaucoup plus positif sur les mesures concernant la revitalisation des territoires. Il y voit en effet "une politique volontariste et ambitieuse qui rencontre des résultats réels". Il s'agit en l'occurrence de la création des opérations de revitalisation des territoires (ORT), qui permettent le lutter contre la dévitalisation des centres villes. Pour les rapporteurs, il s'agit en effet "d'un des rares dispositifs suscitant l'unanimité positive des acteurs". Devant cette réussite, les ORT ont d'ailleurs vu leur champ d'intervention élargi par la loi 3DS du 21 février 2022. À fin janvier 2022, le ministère de la Cohésion des territoires dénombrait 278 conventions d'ORT signées ou homologuées, dont 81 de dimension pluri-communale. Ces 278 conventions couvrent 484 villes, dont 223 sont membres du programme Action cœur de ville (ACV) et 127 du programme Petites Ville de demain (PVD). En outre, 609 autres communes ont actuellement des projets d'ORT.

Plus globalement, le rapport souligne la réussite de la contractualisation ACV, qui a déjà engagé 3,8 milliards d'euros au bénéfice de 222 territoires, sur un objectif de 5 milliards à fin 2022. Au 31 décembre 2021, plus de 50.000 logements ont été conventionnés par l'Anah, et près de 15.000 logements réhabilités ou construits par Action Logement, tandis que la Banque des Territoires a mené 81 projets de construction ou de réhabilitation de locaux d'activités. Pour sa part, le programme PVD concerne 1.646 communes, dont 55% de moins de 3.500 habitants, réparties dans 878 EPCI.

Même satisfecit pour l'urbanisme commercial, qui a permis une meilleure planification territoriale, notamment via la mise en œuvre d'une dispense d'autorisation d'exploitation commerciale (AEC) pour la réalisation d'un projet d'équipement commercial dans un secteur ORT. Cette opportunité se double de la possibilité, pour le préfet, de suspendre l'implantation d'un nouveau commerce à l'extérieur des secteurs d'intervention de l'ORT.

La restructuration du secteur HLM partiellement réalisée

Sur le logement – exception faite, donc, de l'absence de "choc de l'offre" –, le rapport d'évaluation de la loi Elan apparaît dans l'ensemble globalement positif. Si les rapporteurs qualifient de "volontariste" le mouvement de consolidation du secteur HLM, ils jugent néanmoins le bilan "en demi-teinte". À la date d'échéance fixée par la loi Elan (le 31 décembre 2020), la moitié seulement (49%) des 335 organisme soumis à obligation de regroupement s'était mis en conformité. Au 22 septembre 2021, ce taux de réalisation était monté à 73%. Le principal vecteur de ces regroupements a été l'intégration à une société de coordination (50%), suivi de la fusion avec un autre organisme (20%), et de l'intégration dans un groupe vertical (11%), le solde correspondant à différents cas de figure. En termes qualitatifs, le rapport relève que "les représentants des organismes du logement social rencontrés ont dressé un bilan en demi-teinte des opérations de regroupement en cours".

Sur l'expérimentation de l'encadrement des loyers – dans la continuité du dispositif de la loi Alur de 2014 –, le rapport juge qu'il s'agit d'"une réponse pragmatique aux tensions sur le marché locatif". Pour autant, les résultats de l'encadrement des loyers dans les territoires qui ont choisi de l'expérimenter apparaissent encore difficiles à mesurer à se stade, faute d'un recul suffisant.

Satisfecit pour Visale et le permis de louer, "utilité douteuse" pour le bail mobilité

Le dispositif de la garantie Visale, porté par Action logement, fait l'objet d'un jugement du même type. Ce mécanisme de cautionnement est unanimement jugé "efficace", tout particulièrement pour les jeunes et pour les étudiants, mais Visale demeure encore insuffisamment connu. Au 31 décembre 2021, plus de 1,7 million de demandes avaient toutefois été présentées et plus de 616.000 contrats émis.

En revanche, le rapport se montre critique sur le bail mobilité, contrat de location de courte durée d'un logement meublé, visant à donner plus de flexibilité au bailleur et à faciliter l'accès au logement des étudiants et des personnes en mobilité professionnelle. Il qualifie en effet le bail mobilité de "dispositif à l'utilité douteuse", tout en relevant qu'il n'existe pas, à ce jour, de données consolidées sur la mise en œuvre de ce dispositif.

Enfin, le rapport se fait plus positif sur la lutte contre l'habitat indigne et l'instauration du permis de louer (sous sa double forme de déclaration de mise en location ou d'autorisation préalable à la mise en location). Sur ce point la loi Elan est venue adapter et renforcer les dispositions de la loi Alur, en particulier en aggravant les sanctions pénales. Pour autant, et tout en constatant que les dispositifs issus de la loi Elan continuent de se déployer, le rapport s'interroge sur leur efficacité réelle. À l'automne 2021, environ 350 communes, réparties dans 11 régions métropolitaines, étaient couvertes par le permis de louer. Mais son efficacité se heurte à un certain nombre de freins, comme la nécessité "de moyens humains et financiers substantiels, à chaque étape de sa mise en œuvre".