Loi 3DS et établissements d'enseignement secondaire : comment on est passé du pouvoir d'instruction à l'autorité fonctionnelle

Une des mesures les plus commentées du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale ("3DS") -  qui vient de faire l'objet d'un accord en commission mixte paritaire (CMP) -  est sans doute celle contenue dans l'article 41 et portant sur l'éducation.

Elle dispose que les présidents des conseils départementaux et régionaux exerceront, au titre de leurs compétences en matière de restauration, entretien général et maintenance des infrastructures et des équipements, une autorité fonctionnelle sur l’adjoint du chef d’établissement public local d'enseignement (EPLE) chargé des fonctions de gestion matérielle, financière et administrative. Le but de cette mesure ? Assurer une meilleure articulation entre les responsables des collèges et lycées et leur collectivité de rattachement.

Le projet de loi initial n'allait pas aussi loin. D'une part, il ne faisait qu'envisager la possibilité pour la collectivité de "donner des instructions, sous le couvert du chef d’établissement, à son adjoint chargé des fonctions de gestion matérielle, financière et administrative". D'autre part, cette possibilité devait prendre la forme d'une simple expérimentation d'une durée de trois ans.

Les associations d'élus saluent une avancée partielle

Le 31 janvier 2022, le président de l'Assemblée des départements de France, François Sauvadet, saluait la CMP conclusive, "résultat d'un long travail […] qui a permis d'avancer sur […] les gestionnaires de collèges". De son côté, Régions de France réagissait dans un communiqué du 1^er février à ce qu'elle nomme "l’attribution d’une autorité fonctionnelle partielle" : "À l’heure où la restauration collective est amenée à jouer un rôle primordial en matière de santé publique et de soutien à une agriculture raisonnée, cette évolution, bien qu’insuffisante, est néanmoins bienvenue."

En évoquant une autorité "partielle" et une évolution "insuffisante", Régions de France fait ressurgir un débat vieux de bientôt vingt ans. En 2004, la question du transfert des gestionnaires et de l’ensemble des agents administratifs intervenant pour le compte de la collectivité de rattachement s’était posée lors du vote de la loi relative aux libertés et responsabilités locales. Ce scénario a de nouveau été défendu par les départements et les régions dans le cadre de la préparation du projet de loi 3DS.

Une organisation "déséquilibrée"

La notice d'impact admet que les adjoints gestionnaires sont des personnels d'État "amenés à agir dans le champ de compétences de la collectivité territoriale, qu’il s’agisse de la gestion au quotidien, de l’encadrement et de l’organisation du service des ATTEE (adjoints techniques territoriaux des établissements d'enseignement), ou de la mise en œuvre des politiques de la collectivité au sein de l’EPLE en matière de restauration, d’hébergement, d’accueil, etc." Elle reconnaît également que "l'organisation actuelle semble déséquilibrée et défavorable aux collectivités territoriales".

Certaines collectivités de rattachement estiment en effet ne pas avoir suffisamment la maîtrise des politiques qu’elles souhaitent conduire. À titre d'exemple, elles déplorent "leur incapacité juridique à obliger les adjoints gestionnaires à suivre les formations […] appropriées", notamment afin qu’ils puissent "travailler avec des entreprises lorsque la collectivité souhaite, par souci de réactivité, déléguer aux EPLE des petits travaux".

Dans son projet de loi, le gouvernement a toutefois écarté le rattachement des gestionnaires aux collectivités. Tout d'abord "en raison des forts impacts que cela produirait sur la gouvernance, le pilotage et le fonctionnement de l’établissement scolaire, et plus globalement sur l’ensemble du système éducatif". Mais aussi parce qu'une part significative des missions des adjoints gestionnaires ne relève pas des compétences de la collectivité. Dernier argument, et non des moindres aux yeux du gouvernement : "Un transfert des adjoints gestionnaires, emporterait nécessairement en parallèle, par cohérence, le transfert de l’ensemble des personnels administratifs d’État affectés en collège et en lycée, soit au total environ 30.000 agents, et susciterait sans nul doute l’opposition des agents concernés." Le front commun de sept organisations syndicales cosignataires d'un communiqué le 21 janvier dernier confirmait cette crainte.

Le gouvernement écarte l'autorité fonctionnelle…

Autre scénario écarté par le gouvernement dans son projet initial : la reconnaissance d’une autorité fonctionnelle de la collectivité sur les personnels administratifs de l’EPLE sous statut d’État. "En permettant de manière inédite à l’une des autorités de tutelle d’exercer un pouvoir direct à l’égard d’un subordonné de l’exécutif de l’établissement [,] une telle 'innovation' irait par conséquent à l’encontre du principe même d’autonomie de l’EPLE", considérait le gouvernement. Lequel préférait instituer un "pouvoir d’instruction de la collectivité", car celui-ci "n’a pour effet de permettre à la collectivité ni d’encadrer les adjoints gestionnaires, ni d’organiser le travail de ces derniers, lesquels demeurent sous l’autorité fonctionnelle du chef d’établissement, ni de les évaluer".

C'est précisément parce qu'il estimait que ce pouvoir d'instruction était "dépourvu de portée concrète" et "n'apportait pas une réponse satisfaisante aux attentes légitimes, exprimées de longue date, des élus" que le Sénat avait, en première lecture, supprimé cet article.

… puis la réintroduit

L'acte final s'est joué en deux temps. À l'Assemblée nationale, le rapporteur du texte en commission a d'abord évoqué "le début d’une évolution plus ambitieuse" qui pourrait aboutir "au transfert des gestionnaires de collèges et lycées aux collectivités de rattachement des EPLE […], c’est-à-dire à l’intégration de ces personnels à la fonction publique territoriale". Dans la foulée, la commission rétablissait l'article 41 dans sa version initiale, soit l'expérimentation d'un simple pouvoir d'instruction.

En séance publique, le 2 décembre 2021, les députés sont allés beaucoup plus loin en adoptant un amendement… du gouvernement. Finalement, ce dernier a opté pour une "autorité fonctionnelle de l’exécutif de la collectivité territoriale compétente sur les gestionnaires d’établissement du second degré dans les domaines relevant de sa compétence". Cet amendement était complété, deux semaines plus tard, par un autre, d'origine parlementaire cette fois stipulant, afin de lever toute ambiguïté quant aux domaines dans lesquels la collectivité pourra exercer son autorité fonctionnelle, que celle-ci recouvre uniquement le domaine de la restauration, de l'entretien général et de la maintenance des infrastructures et des équipements. 

C'est ce double apport de l'Assemblée nationale – le recours à l'autorité fonctionnelle et la liste limitative des domaines sur lesquels celle-ci s'exerce – que la commission mixte paritaire du 31 janvier a retenu. Mais on comprend, à la lumière des différents épisodes, que ce feuilleton est loin d'être achevé…