L’essor des "schémas de coopération transfrontalière"

Depuis la loi Maptam du 27 janvier 2014, le code général des collectivités territoriales (art. L. 5217-2, VIII, al. 2) dispose que "la métropole limitrophe d'un État étranger élabore un schéma de coopération transfrontalière associant le département, la région et les communes concernées". Une disposition à l’origine ésotérique, qui figurait d’emblée dans le projet de loi gouvernemental, mais ignorée par l’exposé des motifs et par l’étude d’impact, comme des débats parlementaires d’ailleurs. Une disposition au contenu tout aussi mystérieux. Si le présent de l’indicatif de la loi vaut impératif, cette dernière ne se fait en effet guère prescriptive. Tout juste se borne-t-elle à préciser que cette disposition s’applique "sans préjudice des actions de coopération territoriale conduites par la métropole européenne de Lille et l'eurométropole de Strasbourg au sein des groupements européens de coopération territoriale dont elles sont membres" – une précision apportée par amendement du sénateur Sueur. Pas un mot de plus.

La MOT missionnée pour donner corps au concept

Il revenait donc aux métropoles concernées – trois seulement, Nice, Lille et Strasbourg (Metz Métropole, devenue eurométropole de Metz le 10 mai dernier, n’étant limitrophe ni du Luxembourg, ni de l’Allemagne) – de définir les contours et les finalités de ce schéma, mais aussi les modalités de son élaboration, d’association des collectivités concernées, sa durée, etc. Pour y parvenir, elles se sont toutes appuyées, à des degrés divers, sur la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT). "Notre première mission fut d’imaginer ce que pouvait recouvrir ce schéma, de donner corps à ce nouveau concept", confirme Aurélien Biscaut, secrétaire général de la MOT, interrogé par Localtis. En commençant par écarter ce qu’il ne pouvait pas être : "Il ne saurait se confondre avec un document de planification contraignant." Pour conclure qu’il s’agit avant tout "d’un document stratégique, plus que d’une coopération. Il n’a pas de portée juridique – il ne rentre dans aucune hiérarchie des normes, à la différence des Sraddet ou des Scot –, singulièrement de l’autre côté de la frontière, puisqu’il ne concerne que le versant français". Plusieurs mois de travaux ont été nécessaires pour donner chair aux "SCT", qui ont désormais pris vie. L’Eurométropole de Nice a officiellement adopté son schéma le 16 décembre 2019 et celle de Strasbourg a adopté le sien le 18 décembre 2019 (la métropole lilloise n’ayant à ce jour pas ratifié officiellement le sien). Des collectivités précédées de peu par… la communauté d’agglomération du Pays basque ! Bien que non concernée par la loi, cette dernière a entrepris une démarche similaire pour adopter le 14 décembre 2019, "plus qu’un schéma, une stratégie de coopération transfrontalière 2020-2030". Confirmant ainsi l’analyse de la MOT.

Méthodologie et ambitions partagées

Si le contenu de ces schémas, adapté aux différents contextes locaux, diffère logiquement, on y retrouve certains traits caractéristiques. Tous sont ainsi articulés autour de trois à quatre échelles territoriales : "de proximité, métropolitaine, euro-régionale et inter-métropolitaine", par exemple, pour le schéma lillois. "Cette prise en compte des différentes échelles, que nous avons beaucoup promue, est une vraie réussite, se félicite Aurélien Biscaut. Nous redoutions que les collectivités se focalisent sur l’échelle de proximité. Or elles ont su porter leur regard bien au-delà."
Sur le fond, ils partagent plusieurs "ambitions", la première étant de "passer de la coopération à l’intégration des bassins de vie" (schéma basque), de "construire les bases d’une agglomération transfrontalière au sein d’un bassin de vie 'sans frontière'" (schéma strasbourgeois), de "favoriser l’émergence ou la structuration d’un bassin de vie transfrontalier" (schéma niçois). Tous visent peu ou prou à faciliter le quotidien des habitants et entreprises, à développer de nouvelles infrastructures ou de nouveaux services, à favoriser les synergies et le développement économique, à relever le défi de la transition climatique ou encore à faire rayonner le territoire. La stratégie basque aspire même à "développer des valeurs et représentations communes/forger une appartenance transfrontalière", quand d’autres ambitionnent "simplement" de "mieux se connaître pour mieux se comprendre et travailler ensemble" (schéma niçois).

La revanche des départements ?

Ce schéma semble avoir le vent en poupe. Depuis la loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la collectivité européenne d’Alsace, cette dernière doit à son tour élaborer "un schéma alsacien de coopération transfrontalière". Le législateur s’est fait ici plus dirigiste. La loi précise que ce schéma comporte "un volet opérationnel sur des projets structurants […], un volet relatif aux déplacements transfrontaliers qui présente notamment les liaisons routières, fluviales et ferroviaires pour lesquelles la collectivité européenne d'Alsace est associée à l'élaboration des projets d'infrastructures transfrontalières ainsi qu'un volet relatif aux coopérations transfrontalières en matière sanitaire, établi en cohérence avec le projet régional de santé". Elle ajoute encore que ce schéma est "défini en cohérence avec le volet transfrontalier du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation", et que le schéma strasbourgeois – déjà bien avancé au moment de l’adoption de la loi… – doit être défini "en cohérence avec le schéma alsacien". Ce dernier est en cours d’élaboration. Un rapport adopté le 15 février dernier indique qu’il ne s’agira pas "d’écrire de nouveau ce qui a déjà été très bien écrit" - "le Rhin supérieur dispos[ant] déjà de plusieurs documents stratégiques" – mais de "déterminer, avec tous les partenaires, les projets à fort impact dans la constitution d’un bassin de vie véritablement transfrontalier et avec un fort effet d’entraînement auprès de nos concitoyens".
Plus encore, suite à l’adoption d’un amendement du sénateur Olivier Jacquin, le projet de loi 3DS actuellement en discussion au Parlement prévoit d’étendre à l’ensemble des départements frontaliers les compétences reconnues à la collectivité européenne d’Alsace en matière transfrontalière. Il dispose ainsi l’élaboration d’un "schéma départemental de coopération transfrontalière", qui devra être défini en cohérence avec le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) ainsi qu’avec le volet transfrontalier du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII). Les schémas "métropolitains" devront, eux, être [re]définis en cohérence avec ce schéma départemental.

Réunir l’ensemble des acteurs

Si Aurélien Biscaut estime que ce schéma départemental différera des "schémas métropolitains", précisément du fait de son périmètre – "il devra être décliné différemment" –, il relativise néanmoins ces dissemblances : "D’abord, la même méthodologie de travail peut être reprise. Dans tous les cas, l’essentiel est de réunir l’ensemble des acteurs – en ce domaine, le principal risque est que l’un d’eux cherche à s’accaparer cette politique –, de coordonner et prioriser les différentes actions et de promouvoir des projets concrets !" Pour le secrétaire général de la MOT, les premiers schémas ont relevé ce défi. "Ils ont permis de recontextualiser les différentes actions existantes, de redonner une cohérence à l’ensemble, de fixer des priorités. Ils ont surtout eu le mérite de mettre la problématique transfrontalière, transversale, au cœur des débats." La perfection n’étant pas de ce monde, l’expert relève toutefois deux limites. D’abord, le "manque d’ingénierie dans les territoires, de connaissance fine de ce dernier". Une faiblesse que le schéma basque a d’ailleurs identifiée. Il prévoit ainsi de "mettre en place une ingénierie transfrontalière dédiée à l’animation et au portage technique de la stratégie", mais aussi de "consolider l’ingénierie interne des collectivités". Ensuite, "le passage à l’opérationnel. Maintenant, il faut du concret !", déclare-t-il, en soulignant que "le SCT est un début. Pas une fin".