La coopération transfrontalière à la croisée de l'Europe

Localtis - La négociation sur l’avenir de la politique de cohésion après 2020 bat son plein. Quel regard la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) porte-t-elle sur les propositions mises sur la table par la Commission ?

Jean Peyrony - La MOT est très attachée au volet Interreg qui permet de financer directement des projets transfrontaliers. Au bémol près des montants sur la table, nous sommes très heureux des propositions de la Commission, tout particulièrement du règlement spécifique qui concerne la coopération territoriale, venant compléter le règlement sur le Feder et le règlement général sur les fonds structurels et d’investissement. Quand on a un projet ambitieux tel que le tramway de Strasbourg (qui depuis 2017 traverse le Rhin jusqu’à la ville allemande de Kehl, ndlr), les besoins financiers ne sont pas tout. Or le règlement prévoit non seulement de financer des projets correspondant aux différentes thématiques de la politique de cohésion, mais aussi de favoriser la gouvernance des territoires transfrontaliers. Il reconnaît beaucoup plus clairement qu’auparavant, d’une part, le besoin de stratégie intégrée de développement de ces territoires et, d’autre part, le besoin de créer un contexte favorable au développement de services publics transfrontaliers. On ne peut pas créer un gouvernement transfrontalier mais il importe de faciliter la création et d’accompagner le fonctionnement des structures d’ingénierie transfrontalière pilotées par les élus locaux de part et d’autre de la frontière. On sent que la Commission a vraiment une compréhension plus profonde de ces enjeux, qu’elle voit que le développement économique, la croissance du PIB et l’emploi des régions frontalières passent aussi par un travail politique transfrontalier. 

Et puis il y a ce "mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier" (ECBM en anglais) que la Commission propose d'instaurer. Que va-t-il permettre ?

Interreg est un outil important, mais quand on développe un service transfrontalier, on doit faire face à beaucoup d’obstacles de nature juridique. Par exemple, pour l’hôpital franco-espagnol de Puigcerdá en Cerdagne, inauguré en 2015, l’idée était qu’il puisse profiter aux populations des deux côtés de la frontière (soit environ 32.000 habitants, plus les nombreux touristes, ndlr). Interreg a financé une partie de l’investissement physique. Pour la structure de gouvernance, on a utilisé le Gect (groupement européen de coopération territoriale, nouvel outil instauré en 2006, ndlr) afin de créer un cadre juridique de portage de l’hôpital, recruter le personnel, etc. Mais c’est aussi une "machine" à faire des soins. Or le cadre des soins reste national. Chaque acte concret d’un hôpital - depuis l’état civil jusqu’au décès et au rapatriement du corps - reste national. Il a fallu plus de dix ans entre l’idée et l’inauguration de cet hôpital, en raison de ces difficultés et on continue de devoir résoudre un certain nombre d’obstacles. En 2015, la présidence luxembourgeoise du conseil européen a proposé un nouvel outil juridique. L’idée était de pouvoir utiliser localement le droit du pays voisin. Un certain nombre de pays, dont la France, ont soutenu l‘initiative. En mai 2018, elle a été reprise par la Commission dans le paquet présenté pour l’après 2020. On est aujourd’hui dans la négociation entre le Parlement, le Conseil et la Commission. Il faudra encore que le Conseil l’approuve. Ce n’est pas gagné. Ce que ce règlement ECBM apportera, c’est que chaque État devra être en mesure d’accuser réception des difficultés rencontrées par les porteurs de projet locaux. Il devra alors accepter leurs propositions sur l’application du droit local du pays voisin ou refuser cette solution, mais il devra justifier ce refus et proposer une autre solution. Ainsi, l’accord franco-allemand signé le 22 janvier dernier à Aix-la-Chapelle est une préfiguration de ce qui pourrait se faire.
Pour revenir à l’exemple du tramway de Strasbourg-Kehl, les partenaires sont arrivés à dépasser les difficultés, mais cela n’a pas été simple. Strasbourg s’est dotée depuis une vingtaine d’année d’un magnifique réseau de tramways. L’idée était de prolonger ce tram jusqu’à Kehl, c’est-à-dire de prolonger une ligne française de deux kilomètres en Allemagne. Or les législations entre les deux pays sont différentes. Le système de TGV est normalisé au niveau européen, mais rien de tel n’est prévu pour les tramways, au nom du principe de subsidiarité. Dans ce cas, il fallait donc que le tram français passe par les fourches caudines des normes allemandes. Ce qui a engendré des coûts et des délais importants. En clair, si ce règlement avait existé, l’Allemagne aurait pu accepter que, localement, on utilise le droit français. Si le règlement est adopté, on accélérera le passage par les bureaucraties nationales, ce sera plus facile. 

Mais alors qu’apporte-t-il de plus par rapport au Gect déjà créé pour lever un certain nombre d’obstacles ?

Il existe deux grands types de Gect. Ceux qui portent une gouvernance transfrontalière, tels que les eurodistricts de la frontière franco-allemande, et ceux qui portent un service public transfrontalier. Dans le cadre du tramway, personne ne souhaite avoir une compagnie de transport franco-allemande. Le Gect de l’eurodistrict Strasbourg Ortenau est une structure légère de coordination. Mais ce n’est pas le Gect qui résoudrait les problèmes juridiques mentionnés plus haut. Pour l’hôpital de Puigcerdá, le Gect est un outil de gestion. Mais c’est quand même le système de soins français ou espagnol qui est appliqué selon la nationalité des patients. Le Gect n’a pas de pouvoir juridique et ne peut pas édicter des normes transfrontalières spécifiques. On reste tributaires de législations prises par les systèmes nationaux. En l’occurrence, le Gect n’offre pas de solutions aux obstacles juridiques. C’est là où l’ECBM est intéressant.

A Aix-la-Chapelle, en début d’année, la France et l’Allemagne ont décidé d’aller loin dans la coopération transfrontalière...

Le nouveau traité engage surtout des processus. Déjà, pour les quarante ans du Traité de l’Elysée, en 2003, Jacques Chirac et Gerhard Schröder avaient lancé ces eurodistricts franco-allemands. Plusieurs points sont tout-à-fait nouveaux dans ce traité d’Aix-la-Chapelle. Un chapitre est explicitement dédié à la coopération transfrontalière. Ce qui est vraiment nouveau c’est l’idée de doter les collectivités frontalières et leurs eurodistricts de "compétences appropriées", de "ressources dédiées" et "de procédures accélérées". Il s’agit de permettre aux collectivités d’avoir toutes les compétences pour agir ensemble sur ces eurodistricts. Pour ce qui est des ressources, les collectivités doivent pouvoir mobiliser leurs propres moyens, mais aussi des cofinancements des États et européens. Quant aux procédures accélérées, cela répond aux attentes des porteurs de projets. L’accord précise que des dérogations pourront être accordées.
La deuxième avancée de l’accord est la création d’un "comité de coopération transfrontalière" entre la France et l’Allemagne. Le comité sera présidé par les États et associera les régions, les départements, les collectivités, les eurodistricts et aussi les parlementaires. La première réunion de l’Assemblée franco-allemande sera lancée le 25 mars. Ce sera la première application concrète du traité. Rappelons que les Länder ont beaucoup plus de compétences que les régions françaises. Du côté français, la tendance est à la décentralisation, pas au fédéralisme. Mais on a vu des progrès récents, avec le Sraddet (schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire créé par la loi Notre de 2015, ndlr) et la montée en puissance des métropoles qui, comme Lille, Strasbourg ou Nice, pourront davantage agir, avec leur Schéma de coopération transfrontalière, qui résulte de la loi Maptam de 2014. Le comité sera amené à se pencher sur les obstacles que les collectivités feront remonter et pourra décider d’adapter les législations. Cela préfigure bien le règlement ECBM.

La coopération transfrontalière sera aussi au cœur des compétences de la future "collectivité européenne d’Alsace" dont le projet de loi a été présenté en Conseil des ministres le 27 février… On s’y perd un peu non ?

Tout d’abord, il faut rester prudent car les discussions au Parlement ne font que commencer. Mais ce qui est intéressant c’est qu’on voit se dessiner plusieurs niveaux d’intervention. Entre l’échelle locale des eurodistricts et l’échelle régionale, on a clairement une échelle intermédiaire qui correspond à celle des départements. Les Alsaciens revendiquent des moyens d’action pour agir au sein du Rhin supérieur, par exemple sur les routes où il y a nécessité de se coordonner avec l’Allemagne. Il y aussi tout ce qui a trait à l’enseignement des langues. Car au sein de la région Grand Est, l’enjeu linguistique ne se pose pas de la manière en Alsace, à Reims ou à Epinal. Ce n’est pas gagné, il y a des tensions entre la logique nationale et les besoins locaux.
En tout cas, si la loi est votée en l’état, la collectivité d’Alsace pourra établir un "schéma de coopération transfrontalière" (SCT). Alors, comment tout cela va-t-il s’articuler avec le schéma de coopération transfrontalière de Strasbourg et les schémas régionaux, le Sraddet et le SRDEII (schéma régional de développement économique d’innovation et d’internationalisation) ? Selon nous, il n’y a pas de difficulté. Le Sraddet est un document d’aménagement du territoire structurant. Entre cette échelle et celle des eurodistricts, il y a une échelle intermédiaire, c’est celle de la collectivité européenne d’Alsace (CEA) qui a toute sa légitimité.
On a bien des échelles emboîtées. Le projet de loi prévoit une cohérence entre le SCT de Strasbourg, le schéma de la CEA et les schémas régionaux. Cela ne veut pas dire conformité ou compatibilité, on parle plutôt d’"inter-territorialité". On n’est pas en train de parler de territoires fermés mais de la capacité de ces différentes collectivités d’agir avec leurs voisins pour faire de la coopération territoriale en harmonie avec les autres niveaux. Cela ne crée pas une entité nouvelle sur le Rhin supérieur, qui s’abstrairait des ordres nationaux français, allemand ou suisse. La vie des gens franchit toujours les frontières administratives. Il ne faut pas l’empêcher.

Votre assemblée générale se tient au sein du Grand Genève, présenté comme "l’agglomération transfrontalière la plus intégrée du monde". A quoi cela tient-il ?

Tout d’abord à une histoire et une géographique particulières, qui remonte au statut de ville-État de Genève. Ce canton situé au bout du lac est doublement enclavé. Du côté suisse, il est relié au canton de Vaud par une bande étroite et la plupart de sa frontière est partagée avec la France, en conséquence du Congrès de Vienne de 1815. Mais c’est aussi une ville extrêmement dynamique, une ville qui "déborde" sur les territoires voisins. Genève a besoin de la main d’oeuvre française, et un certain nombre de citoyens suisses trouvent aussi à se loger côté français. Les flux sont supérieurs à 100.000 travailleurs résidant en France qui vont travailler chaque jour à Genève. Aujourd’hui, cette situation est globalement bénéfique. Un certain nombre de travailleurs ont un emploi en Suisse mais dépensent leur argent côté français, cela fait tourner une économie résidentielle. Les territoires côté français ont plutôt une bonne santé. Mais il faut développer les transports en commun, sinon on risque la thrombose, comme dans toutes les grandes villes. Au cours des vingt-trente dernières années, les deux versants ont mis en place des institutions qui ont permis d’amorcer des projets. Et en 2019, plusieurs projets majeurs vont se concrétiser, en particulier le maillon manquant du réseau ferroviaire - le "barreau" -, entre Genève et Annemasse, le Ceva. Cela fait un siècle qu’on en parle ! Un tramway sera aussi inauguré. Le réseau du Léman express n'est pas seulement un projet de transport, c’est un projet d’aménagement. Il devra permettre un rééquilibrage en matière d’habitat et d’emploi entre Genève et le Genevois français. Autour de la gare d’Annemasse vont par exemple être construits des logements mais aussi des bureaux…

Mais les flux transfrontaliers génèrent aussi des tensions : question fiscale, augmentation des coûts du logement côté français, concurrence entre travailleurs français et suisses, qui a amené le versant suisse à appliquer une dose de "préférence locale" dans les emplois. Qu’est-ce qui est fait pour répondre à ces tensions ?

Tout d’abord, les salariés français qui travaillent à Genève y payent leur impôt sur le revenu, à la source, mais le Canton applique un "reversement fiscal" à la France. Par ailleurs, le Ceva est financé en France par les collectivités, la région, l’État mais aussi le Canton de Genève et la Confédération suisse. Tout cela peine à exister sur d’autres frontières, par exemple entre la France et Luxembourg. Ce dernier ne souhaite pas de reversement fiscal avec la France. Si les deux États sont d’accord pour imaginer un co-développement - le Luxembourg devra participer au financement d’infrastructures -, cela reste à concrétiser. Il y a un télescopage entre les logiques de développement et la réalité interétatique, sur fond de souveraineté fiscale.
Pour ce qui est de la préférence locale dont vous parlez, il y a eu une votation à l’échelle de la Confédération. Elle a abouti à la mise en place de ce qu’on appelle la "préférence indigène light". Il s’agit de favoriser l’emploi des travailleurs suisses qui se voient proposer les postes vacants en priorité. Mais la Confédération a aussi besoin de la ressource des travailleurs frontaliers. Les négociations entre la Suisse et l’Union européenne sont difficiles sur tous ces aspects. La cohésion d’un pays, la cohésion transfrontalière sont un combat permanent. Il importe de maintenir un dialogue citoyen entre des personnes qui apprennent à se connaître et à vivre ensemble. Elles doivent admettre qu’elles ne sont plus seulement dans la vie locale des temps jadis mais tributaires de pays voisins, de l’Europe, de la globalisation, dans un monde interdépendant. Mais cela nécessite d’assurer une équité sociale et territoriale pour que l’intégration bénéficie à tous.