Décentralisation - Les transferts de personnels, une "bombe à retardement" ?

Evoquant le transfert des agents des collèges et des lycées aux départements et aux régions, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) affirmait récemment que ce "pari" était "réussi" grâce à la mobilisation des collectivités concernées (voir ci-contre notre article du 7 octobre). La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, qui vient de rendre un rapport portant sur l'ensemble des personnels transférés à partir de 2005 - donc, y compris les personnels de l'Equipement -, soit quelque 130.000 agents, parvient à la même conclusion. Les preuves de ce succès sont manifestes, confirme le Sénat : le choix massif des agents en faveur de l'intégration dans la fonction publique territoriale, l'amélioration du service rendu et des conditions matérielles des agents…
En s'appuyant très largement sur l'étude du CNFPT, les sénateurs Claude Jeannerot (PS) et Eric Doligé (UMP), tous deux présidents de conseil général, préconisent toutefois des adaptations importantes du cadre de travail de ces personnels. Les cadres d'emplois spécifiques, créés à l'origine pour garantir à ceux-ci leurs acquis sociaux, s'avèrent aujourd'hui en définitive un frein à la mobilité et à l'avancement des carrières. Ces cadres d'emplois devraient donc être adaptés. Et des bourses d'emplois pourraient aussi être développées à l'échelon régional, suggèrent les deux élus.
Par ailleurs, le maintien d'une double autorité, celle du chef d'établissement et celle du président du conseil régional ou général, est "source de confusion". Les sénateurs recommandent par conséquent "d'étudier la possibilité d'un transfert des gestionnaires et des intendants, ainsi que de leurs collaborateurs, sous l'autorité unique de l'exécutif local". Il serait également nécessaire, expliquent-ils, de mettre un terme aux "doublons administratifs" qui existent avec les services déconcentrés de l'Etat.

Les collectivités ont peiné à faire valoir leur point de vue

A côté de ces difficultés relevant de la gestion administrative ou des ressources humaines, le gros point noir reste financier. Si les règles en matière de compensation financière ne sont pas modifiées, les transferts vont se transformer en véritables "bombes à retardement" : "Toutes les collectivités constatent des écarts de plusieurs millions d'euros qui se cumulent chaque année." Le problème résulte d'une évaluation très insuffisante des compensations, qui s'élèvent à presque 6 milliards d'euros en 2010. En premier lieu, le processus de décision relatif aux compensations financières a été "insatisfaisant". Les différentes modalités du transfert, discutées au sein de la commission consultative d‘évaluation des charges (CCEC), "ont fait l'objet de désaccords durables et d'arbitrages défavorables aux collectivités". Tant au sein de cette commission qu'à l'intérieur des instances de concertation locales, les collectivités ont peiné à faire valoir leur point de vue, faute d‘informations que l'Etat conservait pour lui seul. Il apparaît d'ailleurs que l'Etat n'a pas été très "fair play". Les sénateurs relèvent que des consignes ministérielles ont contribué à limiter le périmètre des transferts de personnels aux emplois d'exécution, "ce qui ne correspondait ni à la lettre ni à l'esprit de la loi". Du coup, les collectivités territoriales ont été obligées de s'adapter en recrutant les personnels qui ne leur ont pas été attribués ou qui leur étaient nécessaires. Ce qui, notent au passage les sénateurs, leur est aujourd'hui à tort reproché au regard de la progression des effectifs de la fonction publique territoriale.
Concernant les compensations, l'autre problème tient au fait que ce sont les dépenses de l'Etat au jour du transfert qui ont servi le plus souvent de référence. Autrement dit, il n'a pas été tenu compte du coût réel de prise en charge pour les collectivités. Or celles-ci ont dû engager des dépenses importantes pour améliorer les conditions de travail des agents qui, lorsque ceux-ci étaient employés par l'Etat, étaient plutôt mauvaises.

Compenser toutes les charges

Toutes ces erreurs dans le pilotage des transferts n'auraient pas servi de leçon pour les transferts en cours concernant les quelque 1.500 agents des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH, lire notre encadré ci-dessous) et 5.000 à 6.000 agents des parcs de l'Equipement. Ces transferts effectués "sans rationalité ni méthodologie" se révèlent, au final, "particulièrement dispendieux".
Avant que ne s'ouvre un autre épisode de transferts à la suite de la réforme des collectivités locales, il est grand temps, affirment les sénateurs, d'établir un "vrai bilan financier détaillé et sincère afin que la réalité des transferts de charges soit établie". Il faudrait aussi, soulignent-ils, élargir les compétences de la CCEC à de nouveaux transferts : formations sanitaires transférées aux régions, réformes affectant les diplômes sociaux, réforme de la protection juridique des majeurs… Surtout, il conviendrait d'engager "une réflexion d'ensemble et en profondeur" sur le partage des compétences au niveau local entre l'Etat et les collectivités, ainsi que sur la politique de transferts. Pour nourrir cette réflexion, Eric Doligé et Claude Jeannerot préconisent de réaliser à l'avenir des états des lieux qui soient "plus sincères" et comportant une analyse financière. Les nouveaux transferts devraient ainsi tenir compte, non seulement des dépenses que l'Etat prenait antérieurement en charge, mais également de celles que l'Etat "aurait dû assumer". A l'occasion des nouveaux transferts, les éléments du "passif" de dépenses non compensées des précédents transferts devraient être pris en charge. La proposition aura de quoi satisfaire de nombreux présidents de conseils généraux et régionaux engagés dans des démarches pour faire reconnaître par l'Etat les charges non compensées. L'attitude du gouvernement et de l'Etat devrait être beaucoup plus réservée.

Thomas Beurey / Projets publics

Le rapport dénonce le "ratage" des MDPH

En évoquant un véritable "ratage", le rapport d'Eric Doligé et Claude Jeannerot se montre particulièrement sévère sur le cas des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Il est vrai que le contexte de départ était complexe, puisque les personnels concernés de l'Etat - travaillant à l'époque au sein des Cotorep et des commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES) - relevaient de trois ministères différents : Solidarité, Travail et Education nationale. Conséquence : "Dès leur mise en place, en 2006, le fonctionnement de ces maisons a été entravé par de nombreuses difficultés, provenant en particulier de l'instabilité de leurs personnels et de la diversité de leurs statuts." De leur côté, les agents concernés ont fait preuve d'une très forte défiance à l'égard des MDPH - et des départements -, dont le rôle et le positionnement sont pourtant sans commune mesure avec ceux de la Cotorep et des CDES. Le volontariat ayant très vite montré ses limites, certains préfets ont dû procéder à des réquisitions pour assurer le fonctionnement des MDPH. Cherchant à rassurer les personnels concernés afin de les inciter à opter pour la mise à disposition, l'Etat a aggravé la situation en reconnaissant aux agents un droit de retour illimité et en surnombre dans leur administration d'origine, sans même avoir besoin de motiver leur choix.
Tout en soulignant "la très forte implication des conseils généraux et de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)", le rapport considère que ce statut "a révélé de nombreux inconvénients". Outre la possibilité de retour à tout moment, ceux-ci tiennent à la durée de mise à disposition limitée à six ans, à l'articulation "problématique" entre autorité fonctionnelle et autorité hiérarchique ou encore à la difficulté pour les MDPH d'obtenir la mise à disposition par l'Etat du nombre de postes prévus ou leur compensation financière. Les rapporteurs en concluent qu'"au final, le bilan est très critiquable et le dispositif donne une impression de désordre complet".
A défaut de mise à disposition dans les conditions prévues, la compensation financière s'est révélée tout aussi complexe. Même l'état des lieux s'avère difficile à réaliser compte tenu de la diversité des statuts. Pour les seuls ministères sociaux (Solidarité et Travail), le nombre d'emplois concernés (évalué à 1.500 équivalents temps plein) est couvert à hauteur d'environ 50%. Ce taux s'est d'ailleurs dégradé depuis 2006 en raison des départs non remplacés, des mutations et des réintégrations. La compensation financière fait, depuis 2006, l'objet de contestations entre les départements et l'Etat. Ainsi, 4 ou 5 millions d'euros resteraient dus au titre de 2010, auxquels s'ajoutent un passif de 15 millions d'euros au titre de 2008 et 2009.

Jean-Noël Escudié / PCA