Décentralisation - L'élection dans les métropoles, seule vraie surprise de l'examen à l'Assemblée

Article initialement publié le 23 juillet 2013.

Après quatre jours de débats, les députés ont adopté ce 23 juillet par 294 voix pour et 235 voix contre (11 absentions) le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
En commission des lois, début juillet (voir ci-contre notre article détaillé du 4 juillet consacré à cet examen en commission), ils s'étaient employés à réintroduire dans le texte la conférence territoriale de l'action publique ainsi que le dispositif de coordination des politiques territoriales imaginé par le gouvernement - deux points que le Sénat avait rayés d'un trait. Ils avaient aussi approuvé le projet de métropole conçu sur mesure pour le Grand Paris, proposé à la dernière minute le gouvernement (à la place du dispositif rejeté par la Haute Assemblée). S'agissant des métropoles, les membres du palais Bourbon avaient souhaité que leur nombre soit légèrement supérieur à celui escompté par le Sénat et avaient fait le choix d'une transformation en métropole des agglomérations se situant au-dessus d'un certain seuil de population. Ils avaient encore voulu anticiper la mise en place du haut conseil des territoires, instance de concertation entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Au cours de l'examen en séance qui s'est tenu du 16 au 19 juillet (parfois tard dans la nuit), l'Assemblée a surtout peaufiné ces nouvelles dispositions. Mais, nouveauté majeure, elle a voté favorablement un amendement du gouvernement qui ouvre la voie à l'élection au suffrage universel direct, en 2020 de conseillers dans les conseils des métropoles. On notera aussi qu'elle a remanié les pôles ruraux d'aménagement et de coordination créés au Sénat.
Le projet de loi reviendra en octobre au Sénat pour la seconde lecture, a indiqué Marylise Lebranchu.

Retour sur l'essentiel des modifications adoptées par les députés.

HAUT CONSEIL DES TERRITOIRES
Les associations d'élus locaux, notamment l'Association des maires de France (AMF), qui demandaient la mise en place rapide de l'instance de concertation entre l'Etat et les collectivités avaient été entendues dès le passage du texte en commission des lois de l'Assemblée. A l'origine, les dispositions relatives au Haut Conseil figuraient dans le troisième projet de loi de décentralisation, dont l'examen n'est prévu qu'à partir du printemps 2014.
Dans l'hémicycle, les députés ont accepté un amendement de Jacques Pélissard, président de l'AMF, donnant aux présidents des trois principales associations d'élus locaux la faculté de demander une réunion de l'instance sur une question relevant de ses prérogatives. Ils ont aussi donné leur accord à la création, auprès du Haut Conseil, d'un observatoire de la gestion publique locale, proposée par le gouvernement. Composé d'experts de l'Etat et des collectivités, il réalisera "des missions d'expertise et d'audit" et évaluera les politiques publiques locales. Au Haut Conseil, les députés ont rattaché le Conseil national d'évaluation des normes, tel qu'il est conçu dans la proposition de loi Gourault-Sueur sur les normes, adoptée fin janvier en première lecture au Sénat. Doté de prérogatives plus importantes que l'actuelle Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), ce conseil constituera une formation spécialisée du Haut Conseil, distincte du Comité des finances locales (même si ce dernier sera aussi rattaché au Haut Conseil).
Chaque année, la Cour des comptes établira un rapport sur la situation financière des collectivités territoriales. Son premier président le présentera devant le Haut Conseil ou le Comité des finances locales.

Coordination des compétences partagées
Les députés ont confirmé leur volonté de réintroduire dans le projet de loi la Conférence territoriale de l'action publique (CTAP) qui, avec les conventions territoriales d'exercice concerté de la compétence - nouvelle appellation des pactes de gouvernance territoriale - constituent "le cœur de la réforme", selon Marylise Lebranchu et Anne-Marie Escoffier, ministres en charge de la décentralisation. Ils ont entériné le retour du préfet au sein de l'instance (les sénateurs n'avaient pas voulu de sa présence). Ils ont aussi, apparemment, entendu les critiques portant sur la complexité du dispositif. Un amendement du rapporteur, qu'ils ont adopté, confie ainsi aux élus membres de la conférence la tâche de "trouver eux-mêmes les conditions d'un consensus". L'amendement "supprime, en effet, tout examen préalable par les organes délibérants des collectivités du projet de convention territoriale d'exercice concerté de la compétence".
La liste des responsabilités dévolues à chaque niveau de collectivité en tant que "chef de file" a peu évolué lors de l'examen en séance. En dépit d'une forte demande des départements (voir ci-contre notre article du 11 juillet), les régions conservent la responsabilité d'organiser l'action commune des collectivités en matière de "développement des réseaux de communications électroniques et de leurs usages". Les compétences en matière de climat et d'énergie leur ont par ailleurs été confiées. Concernant le tourisme, compétence que se disputent les départements et les régions, les députés n'ont finalement pas déterminé à qui devait revenir la casquette de capitaine. Au chapitre des compétences du département, ils ont seulement ajouté que celui-ci est "consulté par la région en préalable de l'élaboration du contrat de plan entre l'Etat et la région". L'organisation des modalités communes de l'action locale en matière de "mobilité durable" redevient la compétence des communes et des EPCI – comme dans le projet de loi initial. C'est à présent la seule responsabilité dont disposent ceux-ci en tant que chefs de file.

LES Métropoles Lyon, Marseille...
Les discussions ont donné lieu à l'adoption de plusieurs amendements techniques parachevant le dispositif complexe de création, le 1er janvier 2015, d'une nouvelle collectivité territoriale, la métropole de Lyon.
Les dispositions sur la métropole d'Aix-Marseille-Provence issues des travaux du Sénat n'ont, en revanche, pas été amendées. Elles sont donc à présent définitives, malgré l'opposition persistante des élus locaux des Bouches-du-Rhône au projet du gouvernement. La métropole doit voir le jour le 1er janvier 2016.

... ET Paris
Les députés ont donné leur feu vert à la création de la métropole du Grand Paris telle que proposée début juillet par le gouvernement, qui reprenait des idées formulées par des élus franciliens. Le gouvernement a salué "un grand pas en avant". A partir du 1er janvier 2016 (au lieu du 1er janvier 2015, date préalablement envisagée), l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à statut particulier regroupera la ville de Paris, les 123 communes des trois départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) et les intercommunalités ou les communes limitrophes qui le souhaiteront. Elle aura en charge les questions d'habitat, d'environnement et d'aménagement, tandis que les transports continueront à relever de la région Ile-de-France. La métropole sera administrée par un conseil composé pour un quart de représentants du Conseil de Paris et pour trois quarts de ceux des conseils municipaux des autres communes. Le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux concernés seront, "de droit", vice-présidents du conseil de la métropole.
Un certain nombre de questions, pourtant majeures, restent encore en suspens après le vote de l'Assemblée : les aspects budgétaires et fiscaux, le rôle exact des conseils de territoire qui remplaceront les EPCI, la question du transfert des personnels... C'est pourquoi, une "mission de préfiguration" présidée par le préfet de région sera créée dès la promulgation de la loi. Elle remettra un rapport au plus tard le 31 décembre 2014.
S'agissant du fonds de solidarité pour les départements de la région Ile-de-France, les députés sont revenus aux dispositions adoptées par le Sénat. Elles consistaient à poser le principe de la création de ce fonds le 1er janvier 2014 en renvoyant à la loi de finances pour 2014 le soin de déterminer son montant et ses modalités.
Les députés ont, par ailleurs, adopté un amendement écologiste demandant la dissolution de l'établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche (Epadesa). Cette suppression n'a cependant aucune chance de survivre à la navette parlementaire, le gouvernement y étant opposé et ayant promis de "reprendre le dossier".
Enfin, toujours en ce qui concerne la région Ile-de-France, les députés ont supprimé une disposition de la loi de réforme des collectivités qui empêchait ses intercommunalités de créer des pôles métropolitains.

LES Métropoles "DE DROIT COMMUN"
Sur les autres métropoles, dites de droit commun, assez peu de changements sont à noter. En fonction des règles fixées en commission, qui n'ont quasiment pas été retouchées, les agglomérations de Toulouse, Lille, Bordeaux, Nantes, Strasbourg, Rennes, Rouen, Grenoble et Montpellier seront transformées en métropoles. La communauté urbaine de Brest pourra obtenir ce statut si les conseils municipaux en acceptent le principe à la majorité qualifiée.
Un amendement instaure une obligation de parité pour l'élection des vice-présidents au sein du conseil de chacune de ces métropoles (ce sera aussi le cas pour la métropole de Lyon).
La seule véritable surprise de l'examen en séance est venue de l'adoption par 61 voix contre 45 d'un amendement du gouvernement proposant l'élection en 2020 au suffrage universel direct d'une partie des conseillers des métropoles. "Le conseil métropolitain est composé d'un collège de conseillers métropolitains élus au suffrage universel direct et d'un collège de représentants des communes", dit cet amendement qui doit s'appliquer à toutes les métropoles, sauf celle de Lyon. La mesure "marque l'engagement du gouvernement de mettre en place, pour les métropoles, un mécanisme d'élection au suffrage universel direct spécifique pour les conseillers communautaires des métropoles à partir de 2020", lit-on encore dans l'exposé des motifs. En sachant qu'"une loi devra préciser les modalités d'application". Cet amendement concrétise les prises de position de certains des membres du gouvernement en faveur de ce type d'élection (Marylise Lebranchu notamment) et va dans le sens des souhaits des écologistes, alliés du PS.
Autre nouveauté importante : la suppression de l'obligation d'organiser un référendum avant la fusion de deux collectivités (par exemple deux communes ou deux départements, ou encore deux régions). S'il était définitivement adopté, l'amendement UMP (qui a été voté avec l'avis favorable de la commission des lois et du gouvernement) mettrait fin à une mesure de la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 qui a par exemple obligé les départements alsaciens à organiser, le 7 avril dernier, un référendum en vue de leur rapprochement. Avec le résultat que l'on connaît. L'UMP a déposé l'amendement en partant du constat que pour la création des métropoles, aucun référendum ne sera organisé, alors qu'un référendum a été nécessaire pour l'Alsace. Les élus réclamaient donc une mesure de "cohérence".

Renforcement DE L'intercommunalité
A l'initiative d'Estelle Grelier, proche de l'ADCF, les députés ont augmenté le nombre des compétences optionnelles que les communautés de communes devront choisir d'exercer (cette disposition figurait initialement dans le troisième projet de loi de décentralisation). Toujours sur proposition d'Estelle Grelier, les députés ont facilité la procédure de définition de l'intérêt communautaire par les communautés de communes, considérée actuellement comme trop longue (trois mois).
Ils ont encadré les modalités de la création de services communs à plusieurs communes gérés sous la responsabilité d'une commune et non de l'intercommunalité (disposition introduite par les sénateurs).
En outre, l'Assemblée a précisé la mise en œuvre de la compétence des EPCI en matière de gestion des cours d'eau et de prévention des inondations et a créé deux taxes dont les modalités seront précisées dans le projet de loi de finances pour 2014.

Pôles D'équilibre
L'Assemblée a réécrit assez substantiellement la partie du texte concernant les pôles ruraux d'aménagement et de coopération. Les députés leur ont d'ailleurs préféré l'appellation "pôle d'équilibre et de coordination territorial" pour ce dispositif auquel il est prévu de consacrer un nouveau titre dans le code général des collectivités territoriales. "Ni urbain, ni rural, le pôle d'équilibre et de coordination territorial doit être le lieu de synthèse entre ces territoires", explique l'amendement du gouvernement. Les modes de création et de gestion du pôle sont réécrits. Les modalités d'élaboration du projet de territoire du pôle dans les dix-huit mois suivant sa mise en place sont aussi précisées. De plus, le texte détaille le dispositif de transformation des syndicats mixtes porteurs des pays existants en pôles d'équilibre et de coordination territoriaux.
Les députés ont, enfin, souhaité que les pôles soient des lieux de mutualisation. Un pôle et les EPCI qui le composent peuvent se doter de services unifiés, stipule le projet de loi. Les EPCI membres d'un pôle pourront même fusionner avec le pôle pour créer une seule intercommunalité.
La loi stipule par ailleurs qu'une conférence des maires est instituée sur le territoire des pôles. Composée des maires des communes du pôle ou de leurs représentants, elle sera consultée lors de l'élaboration et de la modification du projet de territoire.