Le Sénat s'empare de l'Agence nationale de la cohésion des territoires

La future Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) "permettra de combler les vides, les interstices". C'est entre autres ce que s'est employée à expliquer Jacqueline Gourault le 31 octobre devant les sénateurs membres de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable réunis sous la présidence d'Hervé Maurey.
La ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales était auditionnée juste avant que la commission n'examine la proposition de loi relative à cette Agence, sur la base du rapport du sénateur Louis-Jean de Nicolaÿ (ou, plus précisément, deux propositions de loi, l'une "portant création" de l'ANCT, l'autre "relative à la nomination" de son directeur général). Elle a rappelé que le gouvernement "soutient" bien la proposition de loi, indiquant que c'est son prédécesseur, Jacques Mézard, qui avait souhaité que ce projet passe par une PPL sénatoriale afin de "trouver une place dans le calendrier parlementaire". Le texte doit maintenant être discuté en séance publique ce jeudi 8 novembre.
Jacqueline Gourault était invitée, en réponse à de nombreuses questions, à décrire ce que sera cette Agence – son périmètre, ses missions, ses moyens, son fonctionnement… Pour les sénateurs, pas mal de choses restaient en effet très floues. Et ne se sont que partiellement éclaircies au fil de l'audition.

Ne pas "concurrencer ce qui existe" 

La ministre a en tout cas tenu à insister sur plusieurs points. Tout d'abord, sur le fait que l'ANCT a vocation à apporter une "aide sur mesure" et non "un kit" préconçu, qu'elle répondra à une logique ascendante partant des besoins et projets des élus.
Autre assurance : il ne s'agira pas de "défaire ou concurrencer ce qui existe", notamment lorsque le conseil départemental a déjà mis sur pied une offre d'appui à l'ingénierie en faveur des communes.
S'agissant du périmètre, elle a redit que le commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) constituera "la base de l'Agence", auquel s'adjoindront l'Epareca (établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux) avec ses 43 salariés et l'Agence du numérique avec ses 40 équivalents temps-plein. En sachant toutefois que les actions French Tech de l'Agence du numérique resteront dans le giron du secrétaire d'Etat au Numérique Mounir Mahjoubi côté Bercy. A cela s'ajouteront des conventions avec l'Ademe, l'Anru, l'Anah et le Cerema. "Le gouvernement ne sera pas favorable aux amendements qui tendraient à réduire ce périmètre", a-t-elle prévenu.

"Pas de coût supplémentaire"

Les moyens de l'Agence seront donc ceux de l'Etat et de l'ensemble de ces opérateurs auxquels s'ajouteront, a rappelé Jacqueline Gourault, "la mobilisation de la Banque des Territoires, avec 5 milliards d'euros en fonds propres ainsi qu'avec les prêts sur fonds d'épargne". "Le budget de fonctionnement n'engendrera pas de coût supplémentaire et le budget d'intervention reprendra les crédits et les outils existants", a de même confirmé Serge Morvan, l'auteur du rapport de préfiguration de l'Agence, qui participait également à l'audition. Et la ministre d'ajouter : "Certains auraient souhaité une attribution complète des crédits des programmes 112 (aménagement du territoire, NDLR) et 147 (politique de la ville) de la mission Cohésion des territoires. Ce ne serait pas une bonne chose. Mais ces crédits sont déjà très fortement déconcentrés au niveau des préfets. Ils seront donc très fortement mis à contribution dans le financement des projets financés par l'Agence."

Pas d'agences locales

Jacqueline Gourault a d'ailleurs largement insisté sur le rôle clef des préfets de département. "Il y aura un seul point de contact : le délégué territorial de l'Agence, ce sera le préfet." Elle dit s'être "battue" pour cela, jugeant que "tout le monde est déjà en contact avec le préfet" et regrettant "la création, dans le passé, d'agences régionales vivant un peu repliées sur elles-mêmes…". Afin de ne "pas créer un nouveau machin", l'ANCT sera donc bien "une Agence nationale" sans que l'on ne "crée d'agences locales". "Elle sera un outil de coordination de l'ingénierie existante", a-t-elle résumé.
D'où, sans doute les interrogations de certains sénateurs sur la nécessité même du projet : "Pourquoi faire une nouvelle agence ?", "Il aurait été plus simple d'élargir les missions du CGET", a-t-on par exemple pu entendre. Serge Morvan y a répondu en expliquant qu'en l'état actuel des choses, il n'est pas possible pour l'Etat de "coordonner territorialement l'action des opérateurs de l'Etat", qui ont "un mode de fonctionnement différent". Autrement dit, "pour coordonner des opérateurs, il faut être soi-même un opérateur".

26 amendements adoptés

S'agissant de la gouvernance de l'Agence, Jacqueline Gourault a rappelé que siégeront au conseil d'administration des représentants des ministères et des élus locaux, avec le souci de "bien représenter les territoires les plus fragiles qui en ont le plus besoin". "Les associations d'élus seront consultées" pour assurer cette représentativité, a-t-elle précisé. Car l'objectif est bien d'être au service des "territoires qui ne sont pas en  capacité de s'en sortir tous seuls" (donc a priori "pas les grandes métropoles"), comme l'a rappelé Serge Morvan.
Les amendements adoptés suite à cette audition tendent justement, entre autres, à renforcer le poids des élus dans la gouvernance de l'Agence, en créant un "comité local de la cohésion territoriale" et en demandant la parité entre représentants de l'Etat et des collectivités. Mais aussi à préciser les zones d'intervention de l'Agence pour s'assurer qu'elle soit bien avant tout destinée aux territoires les plus fragiles. La commission a en outre souhaité que l'Agence du numérique ne soit intégrée à l'Agence que dans un deuxième temps, début 2021.
Au total, 26 amendements ont été adoptés. Pour Hervé Maurey, "les incertitudes sur le périmètre et les moyens sont encore nombreuses" mais "les débats parlementaires devraient permettre de clarifier ces points". "Il faut la créer vite", cette Agence, quitte à ce qu'elle "fasse l'objet d'adaptations après sa création", a pour sa part assuré Jacqueline Gourault.

PARMI LES AMENDEMENTS ADOPTES

Institution nationale publique, l’Agence sera créée sous la forme d’un établissement public de l’État. Un amendement et trois sous-amendements mettent l’accent sur les territoires : l’ANCT doit, "en tenant compte des particularités, des fragilités et des besoins de chaque territoire", "soutenir les collectivités territoriales dans la définition et la mise en œuvre de leurs projets, notamment en faveur de la transition écologique, de la lutte contre le changement climatique, de l’accès aux soins et du numérique" mais aussi "de la revitalisation des centres-villes et centres bourgs" et "du maintien des services publics".

Elle assure ainsi "la mise en œuvre de la politique de l’État en matière d’aménagement durable et de cohésion des territoires" et "la coordination des interventions de l’État et des établissements publics" à travers la conduite des programmes nationaux territorialisés. L’ANCT se voit également confier les missions de l’Epareca, qui sera dissous au 1er janvier 2020, avec un périmètre d’action élargi des quartiers prioritaires de la politique de la ville aux "zones caractérisées par des handicaps géographiques, économiques ou sociaux" (zones d’aménagement du territoire, territoires ruraux de développement prioritaire, zones franches urbaines, bassins d’emploi à redynamiser, zones de restructuration de la défense, régions ultrapériphériques françaises, zones de revitalisation rurale…).

Pour rationaliser les interventions territoriales de l’État, un amendement prévoit la possibilité, pour un établissement public disposant d’une compétence connexe ou complémentaire à celle de l’Agence, d’être rattaché à celle-ci "à la demande des deux tiers des membres de son conseil d’administration et après avis de l’Agence".

L'Agence doit assurer la parité entre les représentants de l’État et de ses établissements publics d’une part, les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, deux députés et deux sénateurs d’autre part et, pour terminer, les représentants du personnel. Le président du conseil d’administration sera choisi parmi les représentants des collectivités.

Un amendement crée un " comité de la cohésion territoriale" qui réunit les représentants des collectivités et "d’autres acteurs locaux publics ou privés intéressés". Coprésidé par le préfet et un élu désigné à chaque séance, celui-ci est chargé d’assurer le suivi de l’exécution des projets portés par l’Agence.

Les préfets de département, délégués territoriaux de l’ANCT, sont également chargés d’assurer la cohérence des actions "d’une part, avec les soutiens apportés aux projets locaux par l’agence départementale […] et, d’autre part, avec les décisions prises au sein de la conférence territoriale de l’action publique".

Afin de lui "assurer d’une part, une diversité de financements et, d’autre part, une certaine agilité pour chercher d’autres sources de financements en dehors des subventions de l’État et des recettes autorisées par les lois et règlements", le rapporteur a élargi les catégories de ressources dont pourra bénéficier la future ANCT. Elle pourra ainsi recourir aux contributions et subventions de l’État et d’autres personnes publiques (notamment la Caisse des Dépôts ou l’Union européenne), au financement par des personnes privées, au produit des aliénations, aux dons et legs, aux revenus des biens meubles et immeubles, à la rémunération de ses prestations de service et d'"une manière générale, à toutes les recettes autorisées par les lois et règlements" (produit des emprunts, éventuelles affectations de ressources fiscales).

Un amendement prévoit que l'Agence est "habilitée à créer ou à céder des filiales, à acquérir, à étendre ou à céder des participations dans des sociétés, groupements ou organismes actifs dans le champ de ses missions et concourant au développement des territoires". Le rapporteur espère ainsi que "l’association de l’ANCT au capital de sociétés locales [permette d']accélérer la mise en œuvre des programmes de développement économique et social durable locaux".

Afin de coordonner et d’optimiser l’intervention sur les territoires, un comité d’action territoriale, composé de représentants des différents établissements publics œuvrant dans le champ de l’ANCT (Anru, Ademe, Anah, Cerema, Caisse des Dépôts, agences régionales de santé), "peut être saisi de tout sujet par le conseil de surveillance". "Il peut émettre des propositions et demander que des questions soient inscrites à l’ordre du jour d’une réunion du conseil de surveillance".

Avec l'AEF