Le Sénat fait 40 propositions pour une politique nationale des MNA

La mission d'information du Sénat, commune à la commission des affaires sociales et à la commission des lois, a rendu son rapport sur les MNA, intitulé "Mineurs non accompagnés, jeunes en errance : 40 propositions pour une politique nationale". Pas moins de quatre sénateurs se sont penchés sur la question : Hussein Bourgi (PS, Hérault), Laurent Burgoa (LR, Gard), Xavier Iacovelli (Démocrates progressistes indépendants, Hauts-de-Seine) et Henri Leroy (LR, Alpes-Maritimes). Selon le communiqué du Sénat lors de la présentation du rapport, ces propositions sont destinées à "structurer en une véritable politique nationale une prise en charge actuellement peu cohérente, coûteuse et porteuse de risques pour des mineurs particulièrement vulnérables".

Des effectifs qui baissent, des problèmes qui subsistent

Après le triplement des effectifs entre 2014 et 2018, sous l'effet de la crise migratoire de 2015 (passage du nombre annuel de MNA pris en charge de 5.033 à 17.022 selon les chiffres du ministère de la Justice), le rapport confirme la nette baisse observée en 2020 (voir notre article du 2 septembre 2021), même s'il prend soin de souligner que "2020 a été une année particulière, marquée par une forte diminution des déplacements en raison de la crise sanitaire". Une légère baisse (-1,5%) était toutefois perceptible dès 2019.

Malgré cette nouvelle tendance à la baisse des "flux", le nombre de MNA pris en charge ("stock") reste élevé, avec un total de 23.461 mineurs au 31 décembre 2020 pour un coût estimé à 1,1 milliard d'euros, même s'"il s'avère difficile de retracer avec précision les dépenses d'aide sociale à l'enfance directement imputables aux MNA". Ces chiffres sont d'autant plus à souligner que le rapport rappelle qu'"une part prépondérante (55%) des personnes évaluées ne sont pas considérées comme mineures à l'issue de ce processus".

Le rapport pointe ensuite les difficultés, voire les dysfonctionnements, du dispositif de prise en charge. Pour les rapporteurs, la majorité des difficultés et des incohérences se situe à l'entrée du dispositif, c'est-à-dire au moment de l'évaluation de la minorité. La situation est encore compliquée par les "disparités importantes" entre départements. En outre, la situation demeure "très hétérogène" malgré la mise en œuvre de plusieurs mesures, comme le référentiel partagé, l'encadrement des examens osseux par la loi ou la création – contestée – du "traitement d'appui à l'évaluation de la minorité" (AEM). Pour les rapporteurs, ce manque de cohérence de la politique conduite par les différents acteurs s'explique par "la multiplicité des instances susceptibles d'être saisies – procureur de la République, juge des enfants, juge administratif – [qui] engendre une multitude de procédures parallèles, qui conduisent à la prise de décisions contradictoires".

Transférer à l'État l'ensemble des compétences d'évaluation

La principale proposition des sénateurs ne surprendra pas, tant elle est au cœur des tensions entre les départements et l'État sur le sujet. La mission d'information préconise en effet de transférer à l'État l'ensemble des compétences d'évaluation de la minorité et de mise à l'abri des personnes se présentant comme mineurs non accompagnés, "qui donne lieu à des dépenses indues pour les collectivités". Le rapport considère toutefois que "quelle que soit la collectivité publique responsable de la phase d'évaluation, une homogénéisation des conditions de sa mise en œuvre est indispensable".

En attendant, et dans le même esprit, la mission d'information estime que "d'ores et déjà, la compensation par l'État doit couvrir l'intégralité des dépenses des départements afférentes à la prise en charge des personnes se présentant comme MNA pendant la durée de l'évaluation". Ceci suppose notamment de pérenniser la contribution exceptionnelle de l'État aux dépenses des départements et de revoir son mode de calcul en se basant sur l'effectif de MNA pris en charge par l'ASE. L'objectif est en effet aussi de répartir plus équitablement les MNA entre départements, la clé actuelle ne prenant pas en compte les jeunes devenus majeurs qui continuent de bénéficier d'une prise en charge de l'ASE au titre d'un contrat jeune majeur. Au passage, le rapport plaide pour la suppression des hébergements en hôtel – ce qui est prévu par le projet de loi relatif à la protection de l'enfant, en cours d'examen (voir notre article du 9 juillet 2021) – et pour la généralisation du recours au dispositif AEM, qui suscite pourtant encore des réticences chez certains départements de gauche.  

De même, pour éviter les remises en cause de l'évaluation d'un département à l'autre, le rapport estime souhaitable d'interdire les réexamens de minorité lorsque celle-ci a été actée par un département ou confirmée par décision de l'autorité judiciaire. Dans le même esprit, la mission recommande qu'une circulaire du Garde des Sceaux unifie la politique en matière de traitement par le parquet des demandes de placement à l'ASE.

Les "problématiques de sécurité associées à certains MNA"

Le rapport consacre un long développement aux "problématiques de sécurité associées à certains MNA". L'approche est toutefois moins "répressive" que le récent rapport d'information de l'Assemblée nationale centré sut la question de la délinquance (voir notre article du 16 mars 2021). Tout en jugeant le phénomène "de plus en plus préoccupant", le rapport prend bien soin de préciser qu'"une très grande majorité des faits de délinquance commis par des mineurs étrangers ou des personnes se présentant comme tels ne sont pas le fait de MNA pris en charge par l'ASE – dont seuls 5 à 10% font l'objet de mesures pénales (15% à Paris) – mais plutôt de 'jeunes en errance' présentant un profil sociologique distinct" : ces jeunes délinquants "sont plus âgés en moyenne que les MNA pris en charge par l'ASE, avec une proportion importante de jeunes en réalité majeurs", "proviennent principalement des pays d'Afrique du Nord alors que la majorité des jeunes pris en charge par l'ASE est issue de l'Afrique sub-saharienne" et "ne s'inscrivent pas dans un parcours d'insertion".  La part de ces "jeunes en errance" dans le total des mis en cause a plus que doublé entre 2016 (3%) et 2020 (7%) sur le ressort de la préfecture de police de Paris (on songe notamment à la Goutte d'Or") et atteint un niveau similaire dans les Bouches-du-Rhône (7,1%).

Le rapport met en avant un certain nombre de problèmes face à cette délinquance : la difficulté d'une identification qui conduit à considérer systématiquement les jeunes concernés comme primo-délinquants (d'où la proposition d'ouvrir le fichier AEM aux forces de l'ordre), la mobilité croissante des jeunes en errance (nécessitant une plus grande synergie entre police et gendarmerie), la faible mise en œuvre des sanctions prévues pour le refus de prise d'empreinte, ou encore "la rupture dans la chaîne judiciaire pour les jeunes considérés majeurs par le juge des enfants ou mineurs par le juge de droit commun en comparution immédiate". Aucune possibilité de reprise des poursuites n'est en effet actuellement prévue par les textes, ce qui conduit la mission d'information à préconiser une "remise à plat de la politique de lutte contre la délinquance des mineurs en errance", avec en particulier l'instauration d'un système d'audience unique permettant de statuer au cours d'une même audience sur la culpabilité et sur la sanction.

Anticiper la sortie de minorité

Un autre point d'attention important du rapport – également évoqué dans le projet de loi relatif à la protection de l'enfant – concerne la sortie de minorité des MNA et leur accès à l'autonomie. Le Sénat préconise notamment d'améliorer fortement l'anticipation de l'accès à l'autonomie des MNA, aujourd'hui "très variable selon les départements". Pour sortir de cette situation, il convient que "les départements accompagnent plus systématiquement les MNA grâce aux contrats jeune majeur, en maintenant cet accompagnement jusqu'à l'obtention du diplôme ou de la qualification professionnelle". Il apparaît également nécessaire de renforcer la mobilisation des dispositifs mis en œuvre par l'État pour le public des MNA, "dans le cadre notamment de la création d'un revenu d'engagement pour les jeunes (REJ)".