Réforme du transport ferroviaire - Le rapport Spinetta dans ses grandes et petites lignes

"La refondation de notre modèle de transport ferroviaire est urgente", a déclaré ce 15 février le Premier ministre lors de la remise d'un rapport très attendu sur l'avenir du transport ferroviaire élaboré par Jean-Cyril Spinetta.

Gouvernance et concurrence

"Un diagnostic complet et lucide", juge Matignon dans son communiqué. La quarantaine de préconisations formulées sont pour la plupart très directes et ne manqueront pas de susciter des réactions. Plusieurs ont notamment trait à la gouvernance et au traitement de la dette, sujet crucial pour "exprimer la confiance de l'Etat en l'avenir du secteur ferroviaire et sa détermination à s'engager en faveur d'un projet collectif ambitieux pour la modernisation du réseau".
Proposition forte : transformer SNCF Réseau en société nationale à capitaux publics, modifier son actuel statut d'Epic "qui lui permet aujourd'hui de s'endetter sans limite" et ainsi lui interdire pour l'avenir "de reconstituer une dette non soutenable". Quelle que soit l'issue d'une telle proposition qui, comme les autres, va faire l'objet d'un examen approfondi et ouvre le bal d'une phase de concertation sur la réforme du système ferroviaire, avec des rencontres prévues avec les syndicats et la direction de la SNCF, les régions et les usagers, SNCF Réseau, ajoute ce rapport, "ne doit plus s'endetter (…) ni investir à perte (..) et les autorités organisatrices doivent assumer le coût complet des services d'infrastructure qu'elles utilisent".
A noter, d'autres propositions ont trait à l'ouverture à la concurrence. Jean-Cyril Spinetta y voit "l'occasion de renouveler le contrat social de la SNCF" et "une occasion unique de moderniser le système ferroviaire français et de lui offrir une perspective de renouveau, à l'heure où se multiplient les innovations et les concurrents dans le domaine de la mobilité". Des propositions portent ainsi sur l'épineux sujet du transfert des personnels dans le cadre de l'ouverture à la concurrence, ainsi que sur les modalités d'ouverture propres aux transports régionaux ou au transport longue distance.

Un système miné par ses paradoxes

Fruit d'un travail collectif, ce rapport et sa centaine de pages, dont une moitié contenant des recommandations très détaillées, ont nécessité du côté des territoires une série d'auditions avec des présidents de régions, de départements, avec des parlementaires, réseaux d'élus, associations d'usagers, représentants institutionnels, hauts fonctionnaires et bien sûr la SNCF, qui a "communiqué sans réticences toutes les données dont elle disposait".
Il s'ensuit des constats forts, notamment sur le vieillissement du réseau ferroviaire. Malgré dix ans d'effort soutenu de rénovation, "un quart des voies sont aujourd'hui au-delà de leur durée de vie normale" (audit Rivier actualisé jusqu'en 2017 de l'EPFL Lausanne). La signalisation, "principale cause de retard liée à l'infrastructure", les caténaires et ouvrages d'art et en terre, sont les plus touchés. La comparaison avec l'outre-Rhin a de quoi faire pâlir : "En Allemagne, les voies et appareils de voies (aiguillages) sont en moyenne deux fois plus jeunes". Ce rapport revient, en outre, sur le coût pour les finances publiques du système ferroviaire français et l'évalue à 10,5 milliards d'euros (hors dette). "Or malgré ces contributions publiques massives, le modèle économique du système ferroviaire français demeure globalement déséquilibré et seules des hypothèses très optimistes peuvent laisser penser que la dérive sera maîtrisée à terme sans traitement de la dette et sans ajustement de la consistance du réseau." Concours publics en croissance permanente d'un côté, sentiment de délaissement du ferroviaire de l'autre : le paradoxe est pointé "et il est unique en Europe".

Redéploiement régional, avenir des petites lignes

La "mauvaise allocation des ressources" est détaillée : alors que 90% des voyageurs circulent sur 30% du réseau, chaque année plus de 15% des concours publics soit 1,7 milliard d'euros par an sont alloués sur de petites lignes concentrant "moins de 2% des voyageurs, là où la route permettrait d'offrir des services comparables pour un coût beaucoup moins élevé, et ce alors même que des investissements utiles ne sont pas réalisés faute de moyens".
L'avenir de ces petites lignes interpelle en premier lieu les régions, qui ont lourdement investi dans leur maintien et "peuvent difficilement accepter de les fermer" (lire notre encadré). Cet enjeu se retrouve d'ailleurs au coeur des contrats de plan Etat-région (CPER). Le rapport conseille de revoir ce maintien et chiffre l'économie potentielle grâce à la fermeture de ces lignes à "a minima à 1,2 milliard d'euros annuels". Il invite au préalable à évaluer avec plus d'objectivité et de transparence la pertinence économique de ces petites lignes. Et préconise que SNCF Réseau réalise, grâce à une méthode fiable qui serait confiée à France Stratégie, un état des lieux avant l'élaboration des prochains CPER de cette "partie la moins utilisée du réseau en présentant, ligne par ligne, l'état de l'infrastructure, le besoin de rénovation et le bilan socio-économique des investissements".
Puis, une fois cette évaluation réalisée, de redéployer la "majeure partie des sommes" consacrées à ces petites lignes "vers des infrastructures et services plus utiles à la collectivité : modernisation des grands nœuds ferroviaires, renforcement des fréquences sur les lignes les plus fréquentées", et ce en tenant compte des "besoins croissants de mobilité autour des grandes métropoles et du besoin de rénovation et de modernisation du réseau".
En clair, à terme, un signal doit selon ce rapport être envoyé par l'Etat "en ne consacrant dans les CPER plus aucun crédit aux lignes dont l'intérêt socio-économique n'est pas démontré". Enfin, ce rapport suggère aussi d'assouplir la procédure juridique de fermeture de ligne, actuellement "longue et complexe".

Les régions "très préoccupées" par l'avenir du réseau de proximité
Tout en disant partager "globalement" les recommandations du rapport Spinetta sur l'ouverture à la concurrence, les régions se disent "très préoccupées" par celles sur le réseau ferroviaire de proximité, le niveau des péages ou le devenir des contrats de plan Etat-régions (CPER), qui traduisent selon elles "une méconnaissance de la réalité du transport ferroviaire dans les territoires", selon un communiqué de Régions de France.
Concernant la desserte TGV des territoires, elles se disent inquiètes de la proposition faite par Jean-Cyril Spinetta, même s'il ne préconise pas une suppression massive. "Au regard des financements qu'elles ont apportés à la réalisation des lignes TGV au même titre que les départements et les communes, [les régions] s'opposent à toute modification unilatérale des grilles de desserte, qui pourrait mettre en difficulté des territoires entiers", souligne le communiqué.
Surtout, les régions rappellent l'importance des "petites lignes" pour la desserte des territoires. "Le transport ferroviaire ne peut se réduire, dans une vision 'parisianocentrée', à du transport de masse à l'image des RER franciliens, estiment-elles. Le transport ferroviaire a également un rôle d'irrigation des territoires, en complémentarité avec les autres modes de transport." Selon elles, l'Etat n'a pas à "se défausser de ses responsabilités sur le devenir de ces lignes qui ne sont plus entretenues depuis des années". Régions de France s'oppose donc à la fois à leur fermeture par l'Etat et à leur "transfert unilatéral" aux régions. "Toute décision de transfert éventuel devra se faire de manière concertée avec elles dans le cadre des CPER, et être accompagnée du transfert d'une ressource financière suffisante."
Les régions disent aussi s'opposer "fermement" à la recommandation du rapport qui invite l'Etat "à ne pas respecter les CPER". Elles la jugent en contradiction avec les recommandations du rapport du Conseil d'orientation des infrastructures. "L'Etat s'est engagé contractuellement avec les Régions. L'Etat doit donc respecter sa parole", affirment-elles.
Enfin, alors que le rapport préconise une augmentation progressive des redevances payées par les régions, Régions de France souligne que "les finances des régions sont déjà contraintes par le non-respect par l'Etat du versement du fonds de compensation de 450 millions d'euros voté en loi de finances 2017". "Toute charge supplémentaire transférée aux régions devra en tout état de cause s'accompagner d'une compensation financière équivalente de l'Etat", exigent-elles.
A.L.