Elus / Citoyens - Laïcité : les maires bientôt dotés d'un vademecum

Article initialement publié le 24 juin 2015

Si les attentats de janvier ont accéléré la constitution du groupe de travail de l'Association des maires de France (AMF) sur la laïcité, c'est lors du dernier congrès des maires en novembre que le bureau de l'association avait décidé de le mettre en place, en y associant des élus de toutes sensibilités, a tenu à rappeler François Baroin, président de l'AMF, lors de la présentation à la presse des premières propositions de ce groupe le 24 juin. "Nous sommes partis d'un double constat, a poursuivi André Laignel, premier vice-président délégué de l'AMF. D'une part, un recul de la laïcité ces dernières années, avec des coups d'épingles qui mis bout à bout donnaient l'impression qu'elle n'était plus la valeur première du pays ; d'autre part, des maires qui sont les premiers garants et les premiers défenseurs du principe de laïcité qui donne cœur à la République mais qui sont confrontés au quotidien aux difficultés de son application".

Règles de "bonne conduite laïque"

Installé le 4 février dernier, le groupe de travail co-présidé par Patrick Molinoz, maire radical de gauche de Vénarey-les-Laumes (Côte-d'Or) et Gilles Platret, maire Les Républicains de Chalon-sur-Saône (Saône-et-Loire), s'est donc vu confier la mission de concevoir une "boîte à outils" de la laïcité pour informer les maires des règles de "bonne conduite laïque" et les aider ainsi dans l'exercice de leurs responsabilités. Le groupe, dont les travaux sont appelés à se poursuivre au-delà de l'actuelle mandature, a tenu dix réunions thématiques depuis sa création pour analyser le droit, la jurisprudence et la pratique. Il a aussi procédé à de nombreuses auditions de représentants des ministères, des principaux cultes (catholique, protestant, musulman, israélite) et des grands courants philosophiques (Grand Orient de France), d'experts et d'associations impliquées sur le sujet (Observatoire de la laïcité, représentants du monde sportif…). Il s'est aussi largement appuyé sur les retours d'expériences des maires sur le terrain pour prendre la mesure aussi bien des difficultés rencontrées que des initiatives locales mises en œuvre.
Pour commencer, le groupe a voulu rappeler la définition de la laïcité. "Depuis plus d'un siècle, elle revêt un double sens, a souligné Patrick Molinoz. Il s'agit à la fois d'un mode d'organisation juridique et politique de la société – la 'laïcité-séparation' issue de la loi de 1905 - et d'une approche humaniste. Nous rappelons ainsi que la laïcité est avant tout un principe de concorde et qu'elle n'est l'apanage d'aucun groupe de pensée". "Consubstantielle à la République, elle est garante de la non-discrimination et de l'égalité et elle permet à chacun de vivre ses convictions philosophiques et religieuses, sa croyance ou sa non croyance dans un cadre commun apaisé", a poursuivi Patrick Molinoz.

Financement des associations : pour des chartes locales de la laïcité

A partir de là, le groupe de travail a passé en revue six grands thèmes, du financement des associations aux lieux de culte et de sépulture, sur lesquels il a proposé des recommandations aux maires qui ont été validées par le bureau de l'AMF le 17 juin. Certaines recommandations vont aussi donner lieu à la saisine des ministères concernés. Le premier sujet retenu a été celui du financement des associations. "Le sujet est absolument essentiel car les associations sont l'outil juridique de droit privé central de l'organisation d'une multitude d'activités au bénéfice de la population", a commenté Patrick Molinoz. L'AMF veut donc demander au ministre en charge de la vie associative, dans le cadre des déclinaisons locales de la Charte des engagements réciproques entre l'Etat, les collectivités territoriales et les associations, signée le 14 février 2014, de prévoir des engagements mutuels en terme de respect du principe de liberté de conscience, par exemple.
De son côté, l'AMF entend inciter les communes à élaborer des "chartes locales" intégrant le respect du principe de laïcité et précisant les modalités d'instruction des demandes de subvention par les collectivités. Elle suggère aussi aux communes d'exiger des associations, notamment dans le cadre de conventions d'objectifs et de moyens, qu'elles respectent les principes généraux d'octroi des subventions et, en particulier, qu'elles garantissent que ces subventions ne seront pas utilisées à des fins étrangères à l'intérêt général local qui a justifié leur versement. Le groupe de travail se propose d'élaborer un texte de référence précisant les éléments propres au respect de la laïcité que devrait intégrer une "charte locale", de façon à aider les maires dans leurs rapports avec les associations.

Crèches et petite enfance

Le deuxième thème sensible abordé par le groupe de travail a été celui des crèches et de la politique en faveur de la petite enfance. Si les crèches gérées directement par la commune ou l'EPCI se doivent d'appliquer strictement les principes de neutralité et de laïcité, la question du financement par fonds publics de structures privées (associations), peut mettre les maires en position délicate. Dans ce cas, l'AMF leur recommande de se référer aux principes généraux avancés par le groupe de travail pour le financement des associations et notamment aux éléments proposés pour une "charte locale", faisant expressément référence à la laïcité. Elle leur conseille aussi de veiller à ce que la convention d'objectifs et de moyens signée par la collectivité avec la structure stipule des engagements de neutralité et d'égalité dans l'accueil et le traitement des enfants, l'absence de discrimination, la mixité et l'absence de prosélytisme. Autre point souligné par le groupe de travail : accorder une attention toute particulière au règlement intérieur de la structure privée et à ses prescriptions concernant l'attitude à adopter par ses personnels, avant tout engagement de la commune et, a fortiori, tout versement de subventions.
L'AMF veut aussi se rapprocher de l'Assemblée des départements de France (ADF) et de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) au sujet des assistantes maternelles, qui sont agréées et formées par le département et éventuellement aidées pour leur installation par la CAF car une application différente des règles de la laïcité au sein d'un même corps professionnel pourrait constituer, en soi, "une difficulté".

Cantines scolaires : aux familles de s'adapter aux règles de l'école laïque

Sur la question des cantines scolaires, qui fait souvent l'objet de controverses, l'AMF rappelle que l'obligation alimentaire incombe aux familles et non aux communes. "La restauration scolaire, lorsqu'une commune a fait le choix de la mettre en place, répond aux impératifs suivants : assurer aux enfants de pouvoir manger, et 'bien manger' (d'un point de vue nutritionnel), le midi, au cours d'une pause agréable et conviviale ; appliquer la réglementation relative à la qualité nutritionnelle des repas qui vise à limiter le service des plats les plus gras et sucrés, aucun aliment spécifique ne devant donc être cité ; faire l'apprentissage du goût et de la diversité des saveurs", énonce le groupe de travail. "Il appartient donc aux parents d'inscrire ou non leur(s) enfant(s) à la cantine en ayant connaissance des menus qui y seraient servis et des règles prévues dans le règlement intérieur, poursuit-il. Les familles doivent s'adapter aux règles de l'école républicaine laïque et non l'inverse."
L'AMF juge ainsi qu'"il n'est pas acceptable de commander des 'menus confessionnels'" et qu'il est "contraire aux règles laïques" de déterminer les menus en fonction de motifs religieux ou philosophiques. "Dans les faits, la diversification des menus ou le choix offert aux enfants dans certaines cantines scolaires permet de leur assurer un repas équilibré sans contrevenir aux règles de la laïcité", estime-t-elle.
Concernant les sorties scolaires, l'AMF entend saisir l'Education nationale, exclusivement responsables en la matière, pour que des dispositions claires et cohérentes soient données. Il s'agit de mener ces activités "dans un contexte général de neutralité, tout en gardant le souci d'intégrer les parents dans le fonctionnement de l'école", a souligné le groupe de travail.

Activités périscolaires et extrascolaires : neutralité et égalité dans l'accueil des enfants

Pour les activités périscolaires et extra-scolaires, qui sont gérées directement par la commune ou l'EPCI, les principes de neutralité et de laïcité doivent s'appliquer "strictement", souligne l'AMF qui propose de prendre les mêmes précautions qu'en matière d'accueil de la petite enfance. Concernant le financement par fonds publics de structures privées (associations) en charge de ces activités, elle conseille aux maires d'appliquer les mêmes principes que pour toutes les associations, en s'appuyant notamment sur une "charte locale" de la laïcité. La convention d'objectifs et de moyens signée par la commune avec la structure doit aussi stipuler des engagements de neutralité et d'égalité dans l'accueil et le traitement des enfants, l'absence de discrimination, la mixité et l'absence de prosélytisme. L'AMF recommande aussi d'accorder une attention toute particulière au règlement intérieur de la structure privée et au statut de ses personnels, avant tout engagement de la commune et, a fortiori, tout versement de subventions. Elle juge également "indispensable" la formation à la laïcité des intervenants périscolaires. Dans cette optique, elle prône, s'agissant des bénévoles, la signature d'une charte avec la commune pour rappeler les règles de neutralité et de laïcité. Dans le cadre du projet éducatif territorial (PEDT), elle veut aussi encourager les communes à prévoir, pour les enfants, "des activités périscolaires de citoyenneté pour renforcer le vivre ensemble".

Risque de déscolarisation : pour des moyens de contrôle accrus

Le groupe de travail s'est également penché sur l'égalité filles-garçons. "L'égalité homme/femme ne saurait souffrir d'exceptions pour motifs religieux ou philosophiques", souligne-t-elle, insistant sur le fait qu'elle porte "une attention toute particulière au refus de pratique de certaines activités par les filles". "A cet égard, nous souhaitons alerter le Conseil de l'Ordre des médecins sur le risque que soient établis des certificats médicaux de complaisance et suggérons qu'il soit éventuellement fait appel à un avis du médecin scolaire", a prévenu Patrick Molinoz. L'association veut aussi alerter les pouvoirs publics, Education nationale en tête, sur la difficulté des maires devant la déscolarisation qui touche de plus en plus d'enfants - surtout des filles - et demander "des moyens de contrôle en adéquation avec ce phénomène très préoccupant".
Concernant les tenues à l'école, l'AMF recommande que les règles relatives aux tenues et port de signes religieux soient les mêmes au sein de l'école, quelles que soient les activités exercées - temps scolaire proprement dit, activités périscolaires… Cette unicité des règles attachées au lieu (l'école républicaine) doit être affirmée selon elle "par souci de cohérence vis-à-vis des enfants". Tout en convenant que le sujet dépasse le cadre de la laïcité, l'AMF se dit également prête à évoquer avec l'Education nationale l'idée du "port de tenues homogènes marquant l'appartenance à l'établissement scolaire". "Il s'agit juste d'alerter sur le sens social que l'on donne aux uniformes d'aujourd'hui que constituent les vêtements et chaussures de marque à l'école", a expliqué François Baroin.
L'AMF se dit aussi préoccupée par la facilité, permise par la loi, de créer sous forme associative des structures scolaires confessionnelles et compte interpeller l'Etat, et particulièrement l'Education nationale, sur un régime d'autorisation et, surtout, un contrôle a posteriori de la réalité de la pratique des structures éducatives privées hors contrat "pour que l'on n'aboutisse pas à des dérives préjudiciables pour les enfants", a souligné Gilles Platret.

Activités sportives : gare au risque de "communautarisation"

En matière d'activités sportives, l'AMF réitère aux communes les mêmes conseils que ceux régissant leur rapport aux associations. Elle préconise en outre la reprise d'un travail commun entre l'Etat (ministères des Sports, de l'Education nationale…), les collectivités locales et le mouvement sportif afin d'introduire "davantage de cohérence sur le respect du principe de laïcité", "la clarification du rôle du maire lors de la création d'un club sportif", "le développement des échanges entre les maires et les fédérations sportives en cas de constat de 'communautarisation' des clubs et de pratiques d'exclusion". Elle encourage également les maires à interdire la réservation, pour un motif religieux, de créneaux spécifiques pour l'utilisation des équipements sportifs. De façon plus générale, elle appelle aussi l'Etat à s'assurer d'"une exemplarité sans faille des équipes nationales" sur le respect de la laïcité et à oeuvrer pour que toutes les fédérations sportives soient également sensibilisées.
Dans le domaine culturel, l'AMF appelle les maires, pour le versement de subventions aux associations, à veiller à la diversité de l'offre proposée, notamment lorsque ces manifestations relèvent également de l'art religieux. Elle souhaite en outre mettre en garde les maires contre des risques de contentieux en leur rappelant qu'une commune ne saurait subventionner une manifestation dont le caractère cultuel est affirmé, même si elle est traditionnelle et accompagnée d'actions culturelles ou festives.

Neutralité des élus et des agents publics

Autre sujet important examiné par le groupe de travail : la neutralité des élus, des agents publics, des bâtiments publics. "Les élus, et tout particulièrement les maires et leurs adjoints, se doivent, en tout premier lieu, d'adopter une attitude personnelle neutre et laïque dans l'exercice de leurs fonctions", rappelle l'AMF. Celle-ci invitera les élus, dans leur action publique, à s'abstenir de faire montre de leurs propres convictions religieuses ou philosophiques.
"Dans ce cadre, la participation à des cérémonies religieuses, en tant qu'élu, devra se faire dans le strict respect de la neutralité républicaine, c'est-à-dire sans manifestation de sa propre croyance ou non croyance", a souligné Patrick Molinoz. L'AMF estime aussi qu'il serait "inadmissible d'admettre un traitement différencié entre élus, suivant qu'il s'agisse de femmes ou d'hommes, dans l'enceinte des édifices cultuels".
Pour les agents publics, l'AMF se félicite que le prochain projet de loi relatif aux fonctionnaires prévoie expressément, en son article 1er, l'obligation pour le fonctionnaire "d'exercer ses fonctions dans le principe de laïcité" et veut encourager les maires à veiller à la "stricte application" de ce principe au sein des services communaux. Autre point positif à ses yeux : les formations spécifiques sur la laïcité mises en œuvre par le CNFPT qui a aussi publié un "ouvrage de référence" sur le sujet. L'association compte cependant interpeller la ministre de la Fonction publique sur le régime, prévu par circulaire ministérielle, d'autorisations d'absence accordées au personnel, sous réserve des nécessités de service, pour les fêtes religieuses non inscrites au calendrier des jours chômés, considérant que le régime de droit commun des congés doit permettre de répondre à ce besoin.
Au sujet des bâtiments publics, l'AMF réaffirme la nécessité d'appliquer la règle définie à l'article 28 de la loi du 9 décembre 1905 qui proscrit "tout signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit". Mais elle veut interpeller le ministre de l'Intérieur sur "l'hétérogénéité actuelle des jurisprudences", en particulier concernant l'installation des crèches de Noël en mairie ou dans des bâtiments publics, "qui nuisent à la compréhension de la règle par les élus et par les citoyens". Sur ce point, une "clarification législative" lui semble "souhaitable".

Cérémonies républicaines : charte d'engagements lors des mariages civils

A propos des cérémonies républicaines, l'AMF estime que le parrainage républicain, qui est une cérémonie symbolique, doit être laissée à l'appréciation des maires. "Elle peut conduire à la tenue d'un registre spécifique mais ne saurait entraîner des conséquences en matière d'état civil et créer des obligations pour les parrains et marraines républicains, la situation de l'enfant en cas d'abandon ou de défection des parents étant réglée par le droit civil", a rappelé Patrick Molinoz. Lors du mariage civil, la cérémonie pourrait comporter "une séquence pédagogique plus importante" et "être empreinte d'une solennité républicaine plus affirmée", estime l'association qui veut aussi encourager les maires à rédiger une charte d'engagements qui serait signée par le futur couple, pour les inviter à respecter le lieu public (la mairie) et la cérémonie elle-même, et à afficher ces obligations à l'entrée de la salle des mariages.
L'AMF invite également les maires à mettre à disposition des familles qui le souhaitent une salle communale, aux fins de célébrer des funérailles non religieuses. Elle souhaite toutefois laisser à l'appréciation des maires le soin de participer à cet événement et refuse l'obligation qui serait faite aux officiers d'état civil de célébrer une cérémonie funéraire civile.

Construction de lieux de culte : des évolutions juridiques à prévoir ?

"Le principe de laïcité n'empêche nullement les communes de permettre la construction de lieux de culte", souligne encore l'AMF qui rappelle que leur action est toutefois encadrée. Elle peut ainsi se traduire par la vente de terrains ou de bâtiments, au prix fixé par les Domaines, sauf à constituer une aide déguisée au fonctionnement d'un culte ; le recours au bail emphytéotique administratif (BEA) ou, dans les agglomérations en voie de développement (c'est-à-dire des zones urbanisées dont la population augmente de façon significative), l'octroi de garanties d'emprunt pour la construction, par des groupements locaux ou des associations cultuelles, d'édifices répondant à des besoins collectifs à caractère religieux.
"Dans les faits, nous constatons que de nombreux lieux de culte sont actuellement construits sans faire appel à une quelconque aide financière de la commune mais en reposant sur l'effort financier des pratiquants du culte eux-mêmes", souligne Gilles Platret. Par conséquent, l'AMF s'interroge, sur un plan juridique, sur une éventuelle généralisation du recours aux garanties d'emprunt, sur de nouvelles modalités de recours au BEA - règles de fixation du montant des loyers à préciser, option d'achat par l'association cultuelle à l'issue de l'échéance à envisager… "Nous souhaitons que ces points fassent prochainement l'objet d'une concertation approfondie entre les ministères concernés (Intérieur, Urbanisme, Vie associative, Budget et Economie) et l'AMF", a poursuivi l'élu.
L'AMF compte aussi interpeller le ministre de l'Intérieur sur les obligations ou les libertés des communes en matière de mise à disposition de salles communales, dans la mesure où la mise à disposition, à titre gracieux ou payant, de ces salles pour l'exercice d'une activité liée au culte est admise par la jurisprudence du Conseil d'Etat alors qu'elle semble être en contradiction avec le principe selon lequel la République ne subventionne aucun culte.
"Les maires sont, en droit de connaître précisément ce qui leur incombe ou pas et de voir leur action sécurisée juridiquement", insiste le co-président du groupe de travail.
Enfin, concernant les lieux de sépulture, l'AMF juge aussi nécessaire d'interpeller le ministre de l'Intérieur. "La création de 'carrés' ou d'espaces susceptibles de répondre à certains rites funéraires au sein des cimetières communaux ou intercommunaux, par essence laïques, est une question complexe", estime l'association qui milite pour une "clarification des règles", "les simples recommandations édictées par circulaires qui existent actuellement n'étant pas jugées suffisantes en droit". Les réflexions sont appelées à se poursuivre sur le sujet. Elles pourront être alimentées notamment par les échanges qui seront menés au sein de "l'instance de dialogue avec l'islam de France" mise en place par le Premier ministre le 15 juin dernier.