La difficile autonomisation des lycées et collèges

Les lycées et collèges bénéficient théoriquement d'une autonomie qu'ils ne mettent pas en œuvre. Tel est le principal enseignement du rapport annuel 2019 de l'inspection générale de l’Education nationale (Igen) et de l'inspection générale de l’Administration, de l’Education nationale et de la Recherche (IGAENR), publié en décembre 2019.
Ce rapport, qui s’est notamment appuyé sur des observations de terrain auprès d’un échantillon représentatif de 110 établissements scolaires du second degré, dits "établissements publics locaux d’enseignement" (EPLE), considère que l’autonomie s'applique dans quatre domaines  :

1. la politique pédagogique et éducative, au travers de l’adoption du projet d’établissement,  du contrat d’objectifs, du règlement intérieur, etc. ;
2. l’organisation pédagogique, au travers de la répartition de dotations globales ;
3. les ressources humaines, au travers de la constitution des équipes pédagogiques, des emplois du temps, etc. ;
4. la gestion financière, au travers de la répartition de dotations globales.
    

"Décentralisation minimale"

Si les EPLE disposent donc d'une autonomie découlant en particulier du décret du 30 août 1985 et de la loi d’orientation de 1989, qui ont traduit une "volonté d’adaptation du système centralisé de l’Education nationale aux spécificités locales", une "tension parcourt, encore aujourd’hui, la question de l’autonomie des établissements scolaires". Pour les rapporteurs, l’établissement se trouve en effet "à l’articulation d’une conception 'descendante' de l’autonomie, qu’on lui enjoint de manière très significative de 'mettre en œuvre', et d’une conception que l’on pourrait qualifier d’'ascendante', dans laquelle il est appelé à définir ses besoins, objectifs et moyens d’action dans le respect du cadre national". L’autonomie, poursuit le rapport, suppose la capacité à définir des objectifs émanant de l’établissement lui-même. Or, le projet d’établissement n'est souvent que "la déclinaison locale d’un projet académique, lui-même déclinaison de la politique nationale [et] s’appuie rarement sur un diagnostic de l’établissement".
Les EPLE ne profitent en réalité que très peu de ce que les textes prévoient et cela se traduit de manière assez crue : "Seulement 10% des décisions prises en matière éducative le sont au niveau des établissements", selon une étude de l’OCDE citée par le rapport. Etude qui place la France dans la catégorie des pays "à décentralisation minimale".

Investissements des collectivités

Pourquoi les EPLE ne se saisissent-ils pas de leur marge d'autonomie ? Parmi de nombreuses raisons, le rapport avance que "la taille des établissements, leur localisation, leur bassin de recrutement sont autant d’éléments qui influent directement ou indirectement sur leur capacité à utiliser les marges d’autonomie qui leur sont déléguées". 
Ici, les relations avec les collectivités territoriales – qualifiées de "contrastées" – peuvent entrer en ligne de compte. Par exemple, "l’insuffisance des infrastructures sportives, liée aux investissements des collectivités, peut parfois obérer l’exercice de l’autonomie en matière d’organisation du temps scolaire et périscolaire, de construction d’emploi du temps, de choix des disciplines sportives enseignées".
Autre difficulté : le chef d'établissement "ne dispose pas de l’autorité hiérarchique sur […] les adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement [qui] relèvent de la collectivité de rattachement et ne sont placés que sous son autorité fonctionnelle". La mission relève à ce propos un "degré de complexité supplémentaire à l’exercice pratique de l’autonomie". 
Un autre écueil provient de la méconnaissance même du chef d'établissement. Et le rapport de pointer que "certains personnels de direction, qui maîtrisent en principe ces modalités de calcul, déclarent par exemple que les marges de manœuvre de leur établissement ne représentent plus qu’une faible part (entre 1 et 5%) de leurs moyens horaires, oubliant l’autonomie laissée par les horaires non affectés, qui représentent un minimum de 11% au collège et plus de 20% au lycée".
In fine, "la tendance assez générale à réduire l’autonomie pédagogique à l’autonomie de gestion des moyens d’enseignement favorise des pratiques où l’on voit confondre autonomie et financement de projets relevant d’activités facultatives, dont la plus-value sur les apprentissages des élèves et le climat scolaire serait à évaluer".

L'autonomie contre la norme

Quant à l'autonomie financière, elle est rendue difficile, d'abord parce qu'elle revêt un "caractère résiduel compte tenu de la part prépondérante des dépenses obligatoires", ensuite parce que "les collectivités reprennent en gestion directe un grand nombre d’activités auparavant du ressort de l’établissement".
Malgré ces explications techniques, le frein à l'autonomie pourrait se trouver ailleurs, bien caché au fond des esprits mêmes de ceux qui devraient s'en emparer. "Au fil de ses nombreux entretiens, nous apprend le rapport, la mission a pu constater le fort attachement du corps enseignant à un système public d’éducation dont le caractère national a vocation à s’exprimer notamment dans un cadre normé uniforme garant de l’égalité de traitement entre établissements et entre élèves." Résultat : l’autonomie est souvent présentée comme "porteuse en son principe d’un risque d’atteinte à cette uniformité", et "aller dans le sens de l’autonomie se traduirait nécessairement par la mise en concurrence des établissements sur un 'marché de l’éducation'". Une position qui se complexifie encore lorsque les rapporteurs observent que "la revendication de la liberté pédagogique va de pair avec l’affirmation du seul cadre national [et doit] prendre le pas sur la dimension collective et la recherche de cohérence visée par le projet d’établissement". Les enseignants se positionnent donc comme des obstacles à l'autonomie de leur propre établissement.

L'autonomie au service de la réussite scolaire

Y a-t-il des corrélations positives entre la mise en œuvre de l’autonomie et la réussite scolaire des élèves ? Oui, "si l’autonomie ne suffit pas à elle seule à créer la réussite, elle en constitue l’un des leviers", tranche le rapport avant de préconiser une première mesure : favoriser la participation de la France aux recherches internationales sur la question de l’autonomie afin d'en savoir plus.
En attendant qu'une telle participation se concrétise et produise ses effets, la mission recommande, parmi dix-sept mesures, d'inciter et d'aider les chefs d’établissement à utiliser tous les leviers du pilotage pédagogique ; d'étendre à l’ensemble des EPLE la possibilité du recrutement sur postes à profil, dans le cadre de missions clairement définies en fonction des besoins et du projet d’établissement ; ou encore de rendre possible une allocation pluriannuelle des moyens pour certains projets spécifiques.