La Cour des comptes veut transformer les PETR en "intercommunalités élargies"

Ils avaient été conçus sous François Hollande pour rassurer le monde rural face à la "métropolisation" qui avait alors le vent en poupe avec la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles (Maptam). En créant les "pôles d’équilibre territorial et rural" (hérités des anciens "pays") à l'échelle de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), cette même loi avait ainsi voulu "encourager un aménagement équilibré du territoire". Mais l’objectif n’a été que partiellement atteint, juge la Cour des comptes dans un référé publié le 10 mai. Le côté "rural" des pôles est discutable, dans la mesure où nombre de PETR intègrent des villes moyennes, assène d’emblée son président, Pierre Moscovici, qui constate aussi une répartition géographique "très inégale". Si les pôles couvrent 60% du territoire et 45% de la population française, ils se concentrent "dans le quart Sud-Ouest (Occitanie, Landes) et dans le quart Nord-Est (Bourgogne-Franche-Comté, Grand Est) et, plus marginalement, dans les Hauts-de-France et la Bretagne".

Défauts de gouvernance

Les pôles sont issus "pour moitié de structures associatives et, pour l’autre moitié, d’anciens syndicats mixtes porteurs de schémas de cohérence territoriale (Scot)". La Cour pointe de nombreux défauts dans la "gouvernance" des pôles : dans plus de la moitié des 24 PETR auditionnés (sur 268), la "conférence des maires" - garante de l’expression démocratique des PETR - ne se réunit pas comme elle le devrait. Le conseil de développement, qui devait conférer pour sa part un ancrage "citoyen" aux PETR, se montre encore plus défaillant. Il est inexistant dans un quart des cas. Et quand il existe, il n’est que marginalement consulté. Normalement, les missions déléguées par les EPCI au PETR doivent être définies dans une "convention territoriale". Or 23 des 24 PETR auditionnés n’en disposaient pas. Ce que corrobore l’Association nationale des pôles territoriaux et des pays (ANPP) indiquant que moins de 10% des PETR en ont signé. Or sans ces conventions "ni la durée, ni l’étendue, ni les conditions financières d’exercice des missions par le PETR ne sont clairement définies", explique la Cour. Le niveau moyen de contribution des EPCI au PETR s’élève à 4,1 euros par habitant, avec un écart de 1,87 euro à 9,5 euros par habitant. Un niveau jugé comme "un frein" à leur développement par les deux tiers des pôles. Ces derniers n’ont d’ailleurs aucune visibilité sur leurs financements au-delà de l’année en cours.
Les PETR devaient servir de préfiguration à une "intercommunalité élargie". Dans les faits, les mutualisations de services sont restées marginales. "La réforme du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) de 2017 a, en effet, retenu des périmètres moins larges que ceux des territoires de projet", constate la Cour.
Affirmant le rôle de la région en matière de développement économique et celui de l'EPCI dans le domaine touristique, la loi Notr du 7 août 2015 a "remis en cause" le dispositif. "Sur les 24 PETR de l’échantillon, 13 ne disposaient d’aucun projet de territoire formalisé à la fin 2020. Sur les 11 projets de territoires formalisés, seuls trois affichent des objectifs précis. Mais, aucun d’entre eux ne contient des indicateurs de suivi quantifiables." Les pôles ne se sont pas saisis de la possibilité d’associer départements et régions à leur élaboration.

En faire des syndicats mixtes ouverts

La création des PETR n’a pas été davantage un gage de simplification. "La rationalisation des dispositifs contractuels que devaient permettre les PETR en s’érigeant en 'guichet unique' pour les différents porteurs de projet s’est heurtée, dans les faits, au maintien d’un certain éclatement institutionnel", regrette la Cour. Les pôles n’ont par exemple pas eu la place qui leur était promise dans les contrats de ruralité. Ils ne représentent par ailleurs qu’une minorité des 844 contrats de relance et de transition écologique (CRTE) appelés à devenir le nouveau cadre de contractualisation des territoires de projets : 672 sont portés par un EPCI à fiscalité propre, et 172 (20%) par un regroupement d’EPCI, un pays ou un PETR. Si les pôles apparaissent comme la bonne échelle pour mener à bien le programme européen de développement local Leader - ils constituent 90% des groupes d’action locale (GAL) français - le périmètre de certains est "trop exigu par rapport aux exigences de taille édictées par les régions en leur qualité d’instructeur de ces dossiers". Ce qui a conduit certaines régions, comme l’Occitanie, à les regrouper pour atteindre le seuil de population requis (sur le sujet, voir notre article du 13 avril 2022).
La Cour formule trois recommandations pour redonner corps aux PETR. Pour leur conférer une plus grande autonomie, elle souhaite en faire des syndicats mixtes ouverts permettant l’adhésion du département et de la région. La question de leur périmètre d’intervention "reste posée". "Leur évolution en établissements publics de coopération intercommunale élargis pourrait être envisagée dès lors que leur territoire correspondrait à celui d’un bassin de vie", considère la Cour. À défaut, "lorsque le périmètre du PETR n’est pas pertinent", elle suggère "le retour à une forme associative moins contraignante".