Grands projets numériques de l'État : la Cour des comptes veut transformer l’essai
À la demande de la commission des finances du Sénat, la Cour des comptes a enquêté sur la conduite des grands projets numériques de l'État et vient de publier courant octobre 2020, le résultat de cette enquête. Elle pointe le manque de connaissance de l'État sur ses dépenses et préconise onze recommandations qui pourraient bien inspirer aussi les collectivités.
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"Limiter la taille des projets numériques" ; "mettre en avant l’importance de l’organisation et des méthodes de pilotage pour des prises de décision rapides" ; "désigner un responsable unique" ; "prendre en compte les besoins et avis des utilisateurs". Dans son rapport sur "La conduite des grands projets numériques de l’Etat", publié le 16 octobre 2020, la Cour des comptes liste une série de onze recommandations pour réussir la "transformation du service public numérique". Elle recense une cinquantaine de grands projets numériques actuellement suivis par la Direction interministérielle du numérique (Dinum), chacun pour un coût supérieur à 9 millions d’euros.
Manque de connaissance de l'État sur les dépenses
Parmi les principales critiques, la première concerne le manque de connaissance de l'État sur les dépenses effectives liées à ces projets. Si le nombre de grands projets a tendance à baisser, “les écarts entre les coûts et délais de réalisation constatés et les prévisions faites au début des projets se sont fortement dégradés depuis 2015”, estiment les Sages de la rue Cambon. Ils relèvent que "les dérives ont plus que doublé et dépassent sensiblement le seuil de 30%". "L’ambition, posée en 2019 par le plan d’action gouvernemental pour le numérique tech.gouv, de ramener ces dérives à moins de 20% d’ici à 2022, apparaît difficilement atteignable sans de strictes mesures de redressement sur l’ensemble du portefeuille des projets de l’État", prévient la juridiction financière administrative.
“Intervention trop tardive de la Dinum”
La Cour critique par ailleurs l'intervention "trop tardive par rapport au degré d’engagement des projets” de la Direction interministérielle du numérique (Dinum). Elle estime “qu’à de rares exceptions près, comme pour la mise en œuvre du prélèvement à la source, les ministères ont du mal à resserrer les durées de réalisation des projets”. Egratignant au passage “les méthodes dites agiles” qui “semblent s’être diffusées au sein des administrations”, elle se dit qu'“il n’est pas certain que les conditions de leur application [...] garantissent tous les bénéfices escomptés”.
En résumé, la Cour estime qu’un respect des bonnes pratiques ne suffira pas tant que “les administrations ne prendront pas la pleine mesure des risques majeurs liés à des projets de trop grande ampleur”.
Quinze métiers en tension
La Cour des compte a également identifié un enjeu de ressources humaines : "pour conduire efficacement ses projets numériques, l’administration doit disposer dans ses effectifs de ressources d’expertise propres”. Ces enjeux RH ont été inclus dans la stratégie de transformation numérique tech.gouv, énoncée en avril 2019 ( lire notre article du 7 octobre 2019). La Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) et la Dinum ont quant à elles identifié quinze métiers en tension parmi lesquels “chef de projet MOA/MOE”, “directeur de projet”, “scrum master”, “concepteur-développeur” et “intégrateur d’application”.
Le SI du CCSP, classé parmi les “échecs historiques”
Sur la liste des “échecs historiques”, la Cour des Compte revient sur “le projet de système d’information (SI) de la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP)” qui a impliqué les collectivités. Présenté par le ministère de l’Intérieur en 2016 avec un budget prévisionnel de 15 millions d’euros, ce projet visait à l’outillage de la juridiction administrative pour traiter, entre autres, les recours contentieux aux forfaits de post-stationnement (FPS). Autopsiant cet échec, la Cour rappelle qu'au titre des multiples motivations du refus, figuraient “la faible intégration avec les SI des collectivités territoriales concernées”, “le coût induit par ces choix techniques [...] sur les SI des collectivités” et “l’absence de prise en compte d’une approche de bout en bout pour les utilisateurs, usagers ou collectivités territoriales” (Notre article du 9 septembre 2020).
Gestion de la PAC 2014-2020 dans le viseur
La Cour des comptes épingle également “les deux systèmes d’information (SI) "ISIS et OSIRIS", sous maîtrise d’ouvrage de l’Agence de services et de paiement (ASP)” de la PAC 2014-2020. Conçus pour assurer l’instruction des dossiers et le calcul des aides du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) distribuées par les collectivités régionales, à la fois pour les mesures surfaciques (1) et pour les mesures non surfaciques, soit les investissements. Le règlement européen a créé plusieurs dizaines de familles d’aides. Et “les autorités françaises ont en outre permis que les régions configurent elles-mêmes les mesures, le cas échéant en multipliant leur nombre et en différenciant les cahiers des charges”, relève la Cour des comptes avant d’en souligner la conséquence première: “Il en résulte la nécessité d’instrumenter dans ISIS et OSIRIS des milliers de mesures différentes, propres à chaque région”. Et d’en noter deux autres dommages collatéraux : “l’embolisation des services de maîtrise d’ouvrage chargés” et “des retards de paiements des aides aux agriculteurs”.
Le bon contre-exemple : les incubateurs
D’une logique d’action à “l’opposé stricte de celle des grands projets numériques”, les Sages de la rue Cambon se sont aussi intéressés au “réseau d’incubateurs de start-ups publiques”. Leur but : “fédérer, dans des administrations ministérielles ou des collectivités territoriales, autour d’un texte de référence inspiré du manifeste agile, des structures chargées de susciter des services développés selon la logique des start-ups”. Une logique qui pose tout de même "la problématique de la pérennité des développements et du transfert de l’exploitation du service aux DSI historiques”, nuance la Cour des comptes qui recommande fortement à ces dernières de "faire évoluer leurs pratiques de maintenance évolutive en entretenant une relation directe avec les usagers, pour améliorer le service”.
France Connect, la bonne élève de simplification administrative
Le rapport de la Cour des comptes consacre enfin un passage à “France Connect”. Créé en 2014, le concept qui fait partie des briques de "l’État plateforme vise à éviter à l’usager de mémoriser les multiples identifiants et mots de passe demandés par chaque administration pour réaliser des formalités. Pour s’authentifier, l’usager choisit une "identité pivot" préexistante et délivrée selon une procédure fiable par des fournisseurs d’identité France Connect.
Le rapport recense plus de treize millions de personnes qui avaient créé un compte France Connect fin 2019. “La qualification de fournisseurs d’identité offrant des niveaux de garantie substantiels et élevés est un enjeu spécifique associé au déploiement de la future carte nationale d’identité, projet piloté par le ministère de l’Intérieur”, souligne le rapport de la Cour. Sachant, pour mémoire, que la date butoir pour déployer la carte nationale d'identité électronique (CNIe) est août 2021. Un service espéré depuis plus de dix ans ( lire notre actualité du 11 février 2020).
