Gemapi : l'heure de l'évaluation a sonné

La loi dite Fesneau-Ferrand de décembre 2017, qui a modifié le rôle des régions et départements dans l’exercice de la compétence de Gemapi (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations), tablait sur un rendu pour la mi-2018. C'est donc avec plus d'un an de retard qu'a été rendu public, le 21 octobre, le rapport d'évaluation des conséquences du transfert de cette compétence aux EPCI à fiscalité propre (EPCI-FP, soit les communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles) confié à l'inspection générale de l’administration (IGA) et au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD). Malgré sa parution tardive, ce document n'en reste pas moins riche d'enseignements à même d'éclairer la mise en œuvre de la Gemapi pour les élus et acteurs locaux confrontés à cette prise de compétence qui, après avoir "suscité des malentendus qui ne sont pas tous dissipés, se structure désormais dans un climat de plus en plus apaisé". 

Une somme de travail - 120 pages d'évaluation très dense et qui s'égare peu dans les détails - et une liste impressionnante de 400 acteurs rencontrés au niveau national - administrations centrales, associations d'élus, établissements publics, experts parmi lesquels Territoires Conseils (Caisse des Dépôts) - et de visites dans les six bassins métropolitains… S'il ressort de l'exercice un message "quasi unanime" - à l'exception du retour donné par l'Association des maires de France (AMF), insatisfaite suite aux correctifs apportés par la loi Fesneau-Ferrand -, celui-ci est "simple et clair" : "Ne touchons plus le fragile édifice (législatif, ndlr) construit et passons à la mise en œuvre de la compétence Gemapi." 

Une place à trouver

À propos de mise en œuvre, les inspecteurs généraux n'y vont pas par quatre chemins : celle-ci resterait "très largement subie". À la grande hétérogénéité connue dans l'état d'avancement des territoires, ils ajoutent que ce clivage est marqué "selon la taille des intercommunalités entre les EPCI de petite taille à dominante rurale, ceux de taille moyenne qui distinguent souvent la Gema (transférée) et le PI (conservée en régie directe) et les métropoles à dominante urbaine qui privilégient la gestion directe".

Du côté des services de l’État, l'inconstance est de mise et pour accompagner le processus, le positionnement fut "très variable selon les territoires et les choix opérés par les acteurs du bassin ou des sous-bassins, du statut de spectateur à celui d’acteur volontaire, voire de prescripteur avec tous les stades intermédiaires". Entre la distance prise - au fur et à mesure que le dispositif s'est assoupli - par ses opérateurs pour "laisser toute sa place à la libre administration des collectivités", l'intervention des départements rendue possible (dans la PI) mais qui semble peu pérenne, les régions en quête de positionnement et les associations syndicales autorisées qui peinent à devenir des acteurs à part entière, chacun au final cherche encore sa place... 

Besoin d'une doctrine partagée

Le dialogue entre l’État et les collectivités gemapiennes est amené à évoluer, notamment avec celles qui ont choisi de gérer la compétence en régie. Le gouvernance est encore fragile et la mission conseille d'aider à structurer cette nouvelle compétence, non pas là où les élus des collectivités en charge de la compétence parviennent à la faire vivre dans ses deux composantes - Gema et PI – mais là où sont rencontrées des situations à problèmes et où nulle "solution consensuelle et adaptée aux enjeux n'a pu être trouvée". Parmi les associations d'élus rencontrées, l'Assemblée des communautés de France (ADCF) a fait remonter cette attente d’une médiation "plus affirmée de l’État pour traiter des situations locales préjudiciables à la bonne gestion de la politique de l’eau, tout particulièrement en matière de prévention des inondations".

Un rôle dévolu aux missions d'appui technique de bassin (voir notre article du 9 janvier dernier), que la mission souhaiterait voir pousser jusqu'à ce que soit constitué un lieu d’échanges de bonnes pratiques, piloté par l’État et à même de construire "une doctrine partagée sur la mise en œuvre de la Gemapi". Ce besoin de doctrine est tout particulièrement pressant en matière d’ouvrages de protection - un domaine dans lequel des ajustements sont intervenus entre-temps par l’intermédiaire de décrets publiés cet été (voir notre article du 30 août dernier) – et plus précisément pour mieux cerner ce qu'est un système d’endiguement, sa gouvernance et traiter des cas de digues ouvrages où le flou règne.

Déficit du suivi

Ce rapport est aussi pertinent lorsqu'il pointe le défaut de suivi de la mise en œuvre de la Gemapi. Les débats parlementaires ou politiques ont été nombreux, la production écrite intense, mais il manque un outil homogène de suivi au niveau national pour "apprécier le rythme et les modalités d'avancement de la prise de compétence par les EPCI". Des enquêtes ont été initiées par les associations d'élus, de bonnes pratiques valorisées et les préfets de bassin ont procédé il y a deux ans à une remontée d'informations sur les avancées et difficultés rencontrées (enquête dont la synthèse a été publiée mais pas les conclusions). Parmi les bases de données nationales, celle du ministère des finances sur la taxe Gemapi a du potentiel mais "ces données ne font pas l’objet d’une exploitation particulière au-delà du recensement des informations". D'autres ne sont pas accessibles à l'ensemble des acteurs intéressés ou "ne permettent pas d'avoir une vision globale des enjeux".

La mission déplore cette richesse de données pourtant disponibles au niveau territorial mais pas exploitée au niveau national. La dispersion des outils de suivi - chaque Dreal de bassin a mis le sien en place - "ne favorise ni la rationalisation, ni la cohérence de l'action publique". Dans la liste des sujets souffrant d'un suivi insuffisant figurent la mise en œuvre de la taxe Gemapi. Les données consolidées au niveau national ne sont "pas ou peu exploitées par les services déconcentrés de l’État". La mission détaille la façon dont ce suivi de la mise en œuvre de la taxe Gemapi devrait se structurer afin de gagner en transparence (identification d'indicateurs, implication des administrations, préfectures et directions régionales des finances publiques). Elle propose que l'ensemble de ces éléments soient débattus annuellement au sein des comités de bassin et "qu’une synthèse nationale en soit examinée au comité national de l’eau".

Un modèle économique à stabiliser

Le bilan dressé par les inspecteurs généraux sur la montée en charge de la taxe Gemapi est instructif. Ils chiffrent à 439 le nombre d'EPCI-FP (sur 1.275) qui l'ont instituée, pour un montant total de produit attendu de 154 millions d'euros (source DGFIP). Elle couvre 35% des communes et a soulevé de nombreux débats au sein des EPCI. La création de cette recette fiscale dédiée, facultative, plafonnée (à un équivalent de 40 euros par habitant et par an et répartie entre les assujettis à diverses taxes dont celle sur le foncier bâti et non bâti) et affectée (elle ne peut être utilisée que pour des missions relevant de cette compétence), était destinée à garantir la solvabilité de la Gemapi. "Elle aurait dû rassurer mais suscite beaucoup d'inquiétudes", pointe la mission. L'évaluation du coût de la Gemapi restant un exercice complexe, il ressort qu'hormis le cas "de quelques collectivités territoriales qui ont anticipé les besoins et construit une programmation pluriannuelle des financements, la détermination précise des besoins nécessaires à l’exercice de l’ensemble de la compétence n’est que rarement effective".

De fait, poursuit la mission, "on se trouve dans la situation paradoxale d'une compétence potentiellement solvable mais discutée au regard d'un risque de désajustement entre recettes mobilisables et dépenses effectives, ce qui n'est pas impossible dans certains territoires mais restera, a priori, exceptionnel". Des EPCI ont néanmoins fait le choix d’instituer cette taxe. Ils le justifient "par les coûts très élevés causés par la prise de compétence", observe la mission qui cite l'exemple de la communauté d'agglomération Royan Atlantique. Celle-ci a souhaité gérer en direct la prévention des inondations. Elle a justifié la levée de la taxe (7 euros par hab./an) par les travaux nécessaires sur une digue : "La mise en place de la taxe est plus facilement acceptée lorsque des crues récentes sont intervenues." 

Pour conforter le modèle économique, en phase d’émergence, de la Gemapi, la mission préconise de finaliser l'évaluation des dépenses correspondant à ses différents volets, de fiabiliser l'assiette de la taxe fragilisée par la suppression de la taxe d'habitation, de se pencher sur le problème de la pérennisation de l'intervention des régions et surtout des départements, "aujourd'hui très incertaine", et de continuer à explorer la piste des financements européens, "peu mobilisés" car "le cadre actuel régissant le Feder en métropole rend difficilement éligible ces dépenses".