Projet de loi Elan - En commission, les sénateurs tentent des ajustements à la réforme du secteur HLM

Le projet de loi Elan sorti le 4 juillet de la commission des affaires économiques du Sénat doit beaucoup à sa rapporteure, Dominique Estrosi-Sassone. Sur les 438 amendements adoptés, elle en a présenté 277, dont une bonne cinquantaine touche à la réforme du secteur du logement social (articles 25 à 29). Des amendements politiques et techniques. Pas très étonnant de la part de cette sénatrice LR des Alpes-Maritimes, également administratrice de l’office public de l'habitat (OPH) Côte d’Azur Habitat et secrétaire générale de la Fédération des OPH.
Dominique Estrosi-Sassone a mené l'examen en commission en deux jours. Le texte adopté poursuivra sa route en séance publique les 17, 18, 19 (et éventuellement 20) juillet prochains. Là, le gouvernement qui n'avait pas déposé d'amendements en commission, devrait en déposer un bon paquet ainsi qu'il l'avait promis en séance à l'Assemblée pour approfondir des propositions parlementaires.

Le seuil de regroupement abaissé de 15.000 à 10.000 logements gérés

En commission, les sénateurs n'ont pas, dans leur majorité, contesté le principe de regroupement obligatoire des organismes de logement social voulu par le gouvernement dans le cadre de sa Stratégie Logement. Ils l'ont toutefois adouci, en abaissant les seuils de regroupement à 10.000 logements gérés et à 25 millions d’euros de chiffre d’affaires, alors que le gouvernement avait fixé la règle de 15.000 logements gérés ou 50 millions d’euros de chiffre d’affaires. Ces seuils étaient jugés "trop élevés compte tenu de la taille moyenne des organismes HLM et au regard de l’activité exercée par les Sem", a expliqué la rapporteure. Les seuils adoptés en commission seraient, selon elle, "plus respectueux de la réalité des bailleurs sociaux". On verra ce qu'en pense le gouvernement, jusque-là inflexible sur le sujet.
Toujours au chapitre de la restructuration du secteur HLM (article 25), les sénateurs ont décidé qu'un organisme de logement social (OLS) ne pourrait pas appartenir à la fois à un groupe d'OLS et à une société de coordination (SAC), laquelle, explique la rapporteure, "a été conçue à l'image d'un groupe". Et la possibilité d’ouvrir le capital des SAC aux Sem non agréées est supprimée.
A noter qu'un amendement identifié comme "amendement de clarification rédactionnelle", précise que les collectivités territoriales seront représentées au sein de la SAC.

Vote conforme du maire pour la vente de logements sociaux

Sur la question de la vente de logements sociaux, la commission du Sénat a instauré le vote conforme du maire. Quelque part dans l'énorme article 29, les sénateurs ont en effet ajouté que "en cas d’opposition de la commune, la vente de logements sociaux n’est pas autorisée". "Il s'agit de donner plus de pouvoir au maire sur les ventes de logements sociaux et de lever les contradictions résultant du projet de loi qui demande au maire de respecter des obligations de construction de logements sociaux sur sa commune tout en ne lui permettant pas de s'opposer aux ventes de logements sociaux sur sa commune", a justifié la rapporteure.
Il est ajouté que si la commune ne réagit pas dans les deux mois, cela vaudra acceptation.
A noter que, pour faciliter la prise de décision du maire, le plan de vente de logements sociaux, imposé par Elan à tous les bailleurs sociaux, devra indiquer la liste des logements que l'organisme prévoit de vendre par commune et par EPCI.

Éviter les copropriétés dégradées

La perspective de "créer des copropriétés dégradées" en vendant massivement des logements sociaux, avait été soulevée par plusieurs députés sans que ces positions se soient traduites dans le texte. Ce scénario semble en revanche avoir été pris très au sérieux par la commission sénatoriale. C'est sans doute ce qui explique la série d'amendements adoptés concernant l'activité de syndic des organismes de logement social.
Le texte sorti de commission prévoit que l’organisme de logement social vendeur assurera les fonctions de syndic de la copropriété tant qu’il demeurera propriétaire d’au moins un logement. Il prévoit également d'assumer ces fonctions lorsque le logement a été vendu à une société de vente d'HLM "sauf renoncement de sa part ou convention contraire".
Et lorsque les logements sociaux d'un bâtiment auront tous été vendus, un organisme HLM pourra toujours assurer l'activité de syndic, comme il peut déjà le faire pour toute copropriété privée dans la limite où cette activité ne représente pas plus de 30% de son chiffre d’affaires global. Le gouvernement avait donné la possibilité dans Elan que, en cas de dépassement de ce seuil, l’organisme pourrait exercer cette activité au sein d’une filiale. Or "rien ne justifie d’encourager les organismes HLM à développer au-delà du seuil actuellement prévu l’activité de syndic", a estimé la rapporteure, indiquant que "le mouvement HLM n’était pas demandeur d’une telle mesure". La commission l'a suivie : les sénateurs ont adopté un amendement supprimant cette possibilité.
Ils ont aussi voté la suppression de l’habilitation du gouvernement à légiférer par ordonnance concernant "les règles de copropriété applicables en cas de vente de logements sociaux"**.

Société de vente d'HLM

Quand des logements sociaux sont cédés à une société de vente d’HLM, les sénateurs ont fait préciser (article 29) que les emprunts attachés à l’immeuble soient subordonnés à un accord de l’acquéreur et du vendeur. "La société de vente est destinée à la détention d’immeubles en vue de leur revente par lots et n’a pas nécessairement vocation à reprendre les dettes du bailleur initialement propriétaire", a expliqué Dominique Estrosi-Sassone.
Un amendement s’est intéressé au sort des logements cédés à une société de vente d'HLM pour lesquels l’autorisation de vente initiale serait devenue caduque. Les sénateurs étaient d'accord pour dire que la société de vente d'HLM devra demander une nouvelle autorisation au préfet et au maire. Et qu'à défaut d’autorisation, ces logements devront être cédés à un bailleur social dans un délai de six mois. Dans le cas où la société de vente ne trouverait pas d’acquéreur, elle pourrait saisir le ministre du Logement qui mettrait alors un bailleur social en demeure d’acquérir tout ou partie des logements.

Suppression de l'amendement "Monopoly"

Signalons enfin que les sénateurs ont massivement supprimé "l’amendement Monopoly"*. Chacun l’a justifié avec son style. L’amendement de suppression de la rapporteure était tout en sobriété. Son collègue LR Philippe Dallier a usé d'ironie en évoquant les conditions de son adoption à l'Assemblée : "par voie d’amendement et sans débat, ni avis motivé du gouvernement, des dispositions permettent de pérenniser les expérimentations de cessions par les bailleurs sociaux de la nue-propriété de ses biens, mais aussi de faire intervenir comme acquéreur des sociétés à capitaux privés. Au terme de la convention d’usufruit (NDLR : entre 15 et 20 ans), elles deviendraient pleinement propriétaires et pourraient les céder sans contraintes particulières réalisant ainsi de belles plus-values".
Les communistes estime que le "dispositif, particulièrement pervers, ouvre la voie à une privatisation massive du parc HLM". Tandis que le groupe socialiste pense que cela "conduirait à terme à faire disparaître des logements du parc social situé en zones tendues".
Plus tard dans le texte, l’article 29 interdit à une société de vente d'HLM d'acquérir la nue-propriété des logements. "Ces sociétés ont vocation à acheter la propriété entière des logements afin de pouvoir les revendre par la suite", a expliqué Dominique Estrosi-Sassone.
A noter que les sénateurs ont également supprimé la possibilité, pour un bailleur social, d’acquérir un programme entier de logements construits en Vefa.

*Ce surnom vient de la tribune parue dans Libération du 12 juin 2018, intitulée "Logement social : vers le grand Monopoly ?", signée de Patrice Lanco, ancien directeur-adjoint de la construction au ministère du Logement.
**Le projet d'ordonnance portait sur l’entrée en copropriété différée (délai maximal de 10 ans), la définition des droits et obligations de l’organisme vendeur et de l’acquéreur durant cette période et sur les conditions du paiement des charges d’entretien et de fonctionnement des parties communes pendant cette période.

DES MODIFICATIONS SUR LES MODALITÉS D'APPLICATION DE LA LOI SRU

La commission sénatoriale estime, dans un communiqué, avoir "facilité l’atteinte des objectifs de construction de logements sociaux des communes prévus par la loi SRU". A l'issue de l'examen du projet de loi Elan, elle a adopté divers amendements visant à allonger le calendrier pour les communes actuellement dans le dispositif et instauré un calendrier spécifique pour les communes y entrant pour la première fois. Elle a proposé d’expérimenter la mise en place d’un contrat d’objectifs et de moyens qui serait signé entre les communes à 15% et l'Etat.
Par ailleurs, elle a complété la liste des logements sociaux décomptés en ajoutant les logements occupés par un titulaire d’un prêt social location-accession, les logements objets d’un bail réel solidaire et les places d’hébergement d’urgence.
Pour la rapporteure Dominique Estrosi-Sassone, "ces propositions pragmatiques et réalistes permettront aux maires de respecter leurs obligations de construction de logements sociaux dans de bonnes conditions, sans les décourager, ni revenir sur les principes de la loi SRU".