Social / Finances - Deux arrêts du Conseil d'Etat restreignent la compensation des transferts de charges pour les collectivités
Signalés par le cabinet d'avocats spécialisés Landot et Associés, deux arrêts du Conseil d'Etat, en date du 21 février 2018, viennent refroidir les espoirs des collectivités en matière de compensation de transferts de charges. Le premier (n°409286) répond à un recours des départements du Calvados, de la Manche, de l'Eure et de l'Orne, portant sur la non-compensation des hausses exceptionnelles du montant du RSA décidées par l'Etat. Le second (n°404879) fait suite à un recours de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et porte sur la non-compensation des coûts engendrés par la création de nouveaux diplômes. Dans les deux cas, le Conseil d'Etat prend le parti de l'Etat et écarte toute possibilité de compensation.
RSA : tout transfert de compétences doit être compensé...
L'arrêt sur la compensation du RSA est le plus important, en raison des enjeux budgétaires, mais aussi parce que la question est au cœur des tensions entre l'Assemblée des départements de France (ADF) et l'Etat (voir nos articles ci-dessous). En l'occurrence, le recours en excès de pouvoir des quatre départements visait le décret du 29 septembre 2016 revalorisant de 2% le montant du RSA (revalorisation exceptionnelle, indépendante des revalorisations annuelles).
La décision du Conseil d'Etat rappelle bien sûr le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : "Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ".
Le Conseil d'Etat fait également valoir qu'"en instituant le revenu de solidarité active, le législateur a procédé, d'une part, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel par sa décision n°2011-142/145 QPC du 30 juin 2011, à un transfert de compétences au sens du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, en tant qu'il remplaçait le revenu minimum d'insertion et l'allocation de parent isolé et, d'autre part, à une création ou extension de compétences en tant qu'il remplaçait le revenu minimum d'activité".
... à condition qu'il y ait bien transfert de compétences...
En revanche, le Conseil d'Etat considère que le décret attaqué a pour seul objet de revaloriser le montant forfaitaire mensuel du RSA. En conséquence, "le Premier ministre n'a procédé ni à un transfert aux départements d'une compétence qui relevait de l'Etat, ni à une création ou extension de compétence. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué serait contraire à l'article 72-2 de la Constitution".
Au-delà de ce premier moyen, les dispositions de l'article L.1614-1 du Code général des collectivités territoriales prévoient que le transfert d'une compétence de l'Etat aux collectivités territoriales "donne lieu, lorsqu'il induit un accroissement net de charges pour ces dernières, au transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice normal de cette compétence". Le second alinéa de l'article L.1614-2 prévoit aussi que "toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4".
... et que l'accroissement de charge soit démontré
Mais, là aussi, le Conseil d'Etat considère que si le décret du 29 septembre 2016 "modifie ainsi des règles relatives à l'exercice de compétences transférées, au sens des dispositions du second alinéa de l'article L.1614-2 du Code général des collectivités territoriales, qui prévoient la compensation des charges nouvelles en résultant, ces dernières dispositions ne subordonnent pas pour autant la légalité de la modification à l'intervention d'une telle compensation. Il appartient seulement aux départements qui estiment que la modification litigieuse leur aurait imposé des charges nouvelles de contester l'absence de compensation, notamment en demandant, le cas échéant, l'annulation du refus des ministres compétents [...]".
Enfin, l'arrêt considère que "si les départements requérants soutiennent que le décret attaqué, intervenant après plusieurs revalorisations du montant forfaitaire mensuel du revenu de solidarité active dans le cadre du "plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale " présenté par le gouvernement le 21 janvier 2013, a pour effet d'accroître significativement les charges qui leur incombent [...], alors même que les charges exposées par les départements depuis la date du transfert de compétence à ces collectivités de l'allocation de revenu minimum d'insertion ont connu une évolution défavorable, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que le décret attaqué ferait peser sur les départements des charges qui, par leur ampleur, seraient de nature à dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales, en méconnaissance de l'article 72 de la Constitution".
En d'autres termes, les revalorisations successives du montant du RSA décidées par l'Etat, au-delà du réajustement annuel de la prestation, resteront à la charge exclusive des départements.
Nouveaux diplômes : adressez-vous au guichet !
Dans la seconde affaire, la région Paca demandait l'annulation d'un décret du 29 janvier 2016 créant un diplôme d'Etat d'accompagnant éducatif et social, en remplacement des diplômes d'Etat d'auxiliaire de vie sociale et d'aide médico-psychologique. Le décret en question ne créant pas véritablement un transfert de charges, le Conseil d'Etat considère que c'est donc à tort que la région a déposé un recours en excès de pouvoir contre le texte.
En effet, "à supposer même que cette réforme crée pour la région des charges nouvelles, dans les conditions définies par le second alinéa de l'article L.1614-2 du CGCT, celui-ci ne subordonne pas la légalité de la modification des règles relatives à l'exercice de compétences transférées à la compensation des charges nouvelles qui en résultent".
La région aurait dû au contraire déposer une demande indemnitaire, car "il appartient seulement aux régions qui estiment que la réforme litigieuse leur aurait indûment imposé de telles charges de contester l'absence de compensation, notamment en demandant l'annulation du refus des ministres compétents de prendre l'arrêté prévu par l'article L.1614-3 du CGCT".
Références : Conseil d'Etat, arrêt n°409286 du 21 février 2018, départements du Calvados, de la Manche, de l'Eure et de l'Orne ; arrêt n°404879 du 21 février 2018, région Provence-Alpes-Côte d'Azur.
