Conférence nationale des territoires - Le gouvernement affine le pacte Etat-collectivités

Le Congrès des maires avait largement balisé le terrain de cette deuxième Conférence nationale des territoires. Les discours des 21 et 23 novembre du Premier ministre puis du Président de la République avaient en effet, sur bien des points, plus qu'esquissé les éléments officiellement présentés aux représentants des associations d'élus ce 14 décembre à Cahors. Puis évoqués par Edouard Philippe dans son allocution de clôture. Notamment quant à la prise en compte de plusieurs préconisations du rapport de la mission Richard-Bur sur les relations financières Etat-collectivités.

Contrats : un objectif "modulable"

Sur ce volet-là, et donc sur l'enjeu de la contractualisation destinée à limiter la hausse des dépenses des collectivités, les lignes ont légèrement bougé. Ou se sont affinées. Tout cela fera l'objet d'amendements gouvernementaux au projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP), amendements qui devraient être présentés dès ce vendredi 15 décembre à l'Assemblée nationale, où le texte est de retour en deuxième lecture.
Tout d'abord, les contrats ne concerneront finalement pas 319 collectivités, comme envisagé initialement sur la base d'un critère démographique, mais 340 collectivités, cette fois sur un critère budgétaire : plus de 60 millions d'euros de dépenses par an (la mission Richard-Bur avait pour sa part envisagé que l'on retienne les collectivités dont les recettes réelles de fonctionnement sont d'au moins 30 millions d'euros, soit environ 600 collectivités et EPCI).
L'objectif de maîtrise des dépenses de fonctionnement, a confirmé Edouard Philippe, sera "modulable à la hausse et à la baisse en fonction de la situation de la collectivité". Autrement dit, le mécanisme de limitation à 1,2% de la hausse des dépenses sera désormais un "pivot" pouvant varier suivant certains critères : démographie, revenus par habitant, économies déjà réalisées. S'agissant de la prise en compte de l’évolution démographique, un "coup de pouce" sera ainsi donné aux "maires bâtisseurs", a précisé le Premier ministre. Le gouvernement aurait sur ce point tenu compte des demandes des collectivités, tout somme il a tenu compte d'une demande spécifique des départements : faire cas de leur situation particulière liée à la "dynamique" des allocations individuelles de solidarité. Reste à savoir si les AIS seront totalement exclues ou pas de la courbe des dépenses concernées par la contractualisation. De toute façon, le président de l'Assemblée des départements de France, Dominique Bussereau, présent à Cahors, a prévenu : "Les départements n’entreront dans la contractualisation que lorsque les négociations s’engageront avec l’Etat sur les mineurs non accompagnés et le financement de la solidarité sociale." "Une contractualisation qui imputerait aux départements le niveau de dépenses obligatoires comme le RSA, c’est non", a de même fait savoir Mathieu Klein, le président de Meurthe-et-Moselle.

Abandon de la "double règle d'or"

Le non-respect de l'objectif "pourra donner lieu à une reprise" financière en 2019 en cas de non-respect de l’objectif, sur le schéma proposé par le rapport Richard-Bur. A contrario, un "bonus" serait accordé aux bons élèves, sous forme de dotations d'investissement.
La contractualisation aura en outre deux autres "objectifs" : "d’une part l’évolution du besoin de financement et d’autre part la trajectoire concertée de désendettement pour les communes, peu nombreuses, dont le taux de désendettement dépasse 12 ans par exemple". Ces objectifs "n'auront pas de valeur normative", a précisé Edouard Philippe. Une précision de poids, qui signifie en fait l'abandon de la "double règle d'or" jusqu'ici inscrite dans le PLPFP (un amendement de suppression est donc en vue ce 15 décembre). "C’est un bon compromis auquel le Président nous avait invités", a jugé le chef du gouvernement. "Je propose que la trajectoire de désendettement soit adaptée aux situations spécifiques sans devenir ce que vous appelez la double règle d’or", avait en effet indiqué Emmanuel Macron lors du congrès des maires, répondant à une demande unanime des associations d'élus.
En termes de calendrier, on saura que les préfets engageront les discussions dès janvier, pour une conclusion des contrats au cours du premier semestre.
S'agissant de toutes les collectivités non concernées par la contractualisation (soit "99%" d'entre elles, a insisté Edouard Philippe), celles-ci "seront seulement tenues par une obligation raisonnable" et "collective" de maîtrise des dépenses, a-t-il confirmé.

Autre chantier financier, à plus long terme cette fois : la fameuse refonte de la fiscalité locale dont, avait assuré Emmanuel Macron en novembre, la réforme de la taxe d'habitation n'est qu'une première étape. Toujours en suivant les travaux de la mission Richard-Bur, dont les auditions "reprendront dès le mois de janvier et s’achèveront fin avril avec la remise d’un rapport". Lequel portera sur la fiscalité... mais aussi "sur le pilotage et le financement des allocations individuelles de solidarité des départements". Pour ces derniers, deux calendriers à tenter de faire coïncider, en somme.

Différentiation et simplification

Au-delà du chapitre finances, et de celui des compétences – abordé à travers les deux sujets qui avaient fait l'objet d'annonces lors du congrès des maires, à savoir la compétences "eau et assainissement" et la Gemapi -, le Premier ministre est revenu sur "la question du pouvoir d’expérimentation". On savait que le Conseil d'Etat avait été saisi afin d'étudier la possibilité d'élargir l'actuel droit à expérimentation pour "tendre à un pouvoir de différenciation durable". Et, nécessairement, de retoucher la Constitution en ce sens. Le Conseil d'Etat vient de rendre son avis, a-t-on appris ce 14 décembre, lequel dessinerait effectivement "une évolution possible de la Constitution dès le printemps prochain".
Différenciation... et simplification. Avec le chantier sans cesse renouvelé de l'inflation normative, Edouard Philippe a confirmé que Jean-Claude Boulard et Alain Lambert vont être chargés de "proposer un programme de travail à la CNT en vue de réduire le stock de normes qui pèsent sur les collectivités". En outre, une mission d'inspection a été chargée de se pencher sur "les surtranspositions" de directives européennes, avec un inventaire attendu pour le mois de mars.
Il a entre autres été rappelé que l'introduction d'un droit de dérogation pour les préfets, sous forme d'expérimentation sur certains territoires, a été inscrit dans le projet de loi "droit à l'erreur" (l'article 40 du projet de loi indique en effet qu'"à titre expérimental, pour tenir compte des circonstances locales et lorsqu’un motif d’intérêt général le justifie, les préfets des régions et des départements de Pays de la Loire, Bourgogne-Franche-Comté, du Lot et de Mayotte ainsi que dans les collectivités de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin pourront déroger à une norme réglementaire dans certains domaines qui sont en cours d’identification").

Edouard Philippe a par ailleurs fait état de divers autres dossiers qui viendront nourrir les "prochaines étapes" de la CNT. Une concertation va s'engager "rapidement" sur le devenir des "principales métropoles d’envergure européenne" (autrement dit pas toutes les métropoles), avec un bilan lors de la prochaine CNT, donc en principe dans six mois. Des travaux relatifs aux "conditions d’exercice des mandats locaux" sont prévus. Enfin, suivant les pistes de réflexion lancées par Emmanuel Macron, le Premier ministre compte sur Olivier Dussopt et Philippe Laurent pour conduire une réflexion sur la "modernisation de la fonction publique territoriale", là encore pour poser les choses dans six mois.

Maillage du territoire

Après la réunion le matin à huis-clos de l’instance de dialogue avec les élus, la CNT avait adopté un "format élargi" l'après-midi pour une table ronde centrée sur trois questions formulées en ces termes : "cohésion des territoires, où en est-on ?", "comment assurer l’accès aux services essentiels ?", "comment accompagner les projets des territoires ?". La délocalisation dans le Lot d'une bonne partie du gouvernement – ainsi que du cabinet du Premier ministre – se devait de faire la part belle aux enjeux d'aménagement du territoire. Avec un focus particulier sur le numérique, Edouard Philippe ayant consacré une première allocution à la présentation du plan du gouvernement en matière d’aménagement numérique (voir notre article de ce jour).
Le Premier ministre a également évoqué la question du "maillage des services de l’Etat et plus largement de l’ensemble des services au public", le problème de l'accès aux soins et, pêle-mêle, les champs de la mobilité, de l'éducation et de la culture. Sur le terrain culturel, il est confirmé que l'extension des horaires des bibliothèques, sujet sur lequel Eric Orsenna a été chargé d'une mission, s'accompagnera d'un abondement de la dotation générale de décentralisation (DGD) à hauteur de 8 millions d'euros.

Enfin, il a naturellement été question de la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, pour laquelle une mission de préfiguration sera bientôt lancée et dont Edouard Philippe a donné sa vision aux élus : "Ce que je veux, c’est que l’Etat parle d’une seule voix dans le montage de vos projets, et que vous n’ayez pas à faire dix guichets avec chacun leur lecture du sujet et leurs procédures (...). C’est le rôle que j’entends assigner à l’agence de la cohésion des territoires : être un outil de mobilisation des ressources et des savoir-faire disponibles, qui s’appuiera dans son action sur vos correspondants naturels que sont les préfets et les sous-préfets."

Embellir la vie du coeur des villes

Le Premier ministre a fait le pari que "dans cinq ou dix ans, on ne parlera plus de territoires périphériques mais de territoires agiles, connectés, solidaires". C’est le sens du plan "Actions cœur de villes", que le ministre de la Cohésion des territoires, Jacques Mézard, présentera en détail ce vendredi 15 décembre, lors d’un déplacement à Rodez. Edouard Philippe en a dévoilé la teneur.
Ce plan de revitalisation des centres-ville "largement inspiré du rapport Dauge" de 2016 s’adressera aux "villes petites et moyennes", a-t-il indiqué, laissant entendre que le gouvernement se montrera assez souple dans les seuils démographiques des villes éligibles. Il s’agirait de retenir surtout leur capacité de "rayonnement régional" ou leur rôle de centralité vis-à-vis du monde rural. Le plan vise avant tout à faciliter les projets de revitalisation des maires en intervenant autour de quatre axes : l’ingénierie, le logement, le commerce et les services. Il mobilisera 5 milliards d’euros sur cinq ans, dont un milliard de la Caisse des Dépôts en fonds propres et 700 millions d’euros de prêts, 1,5 milliard d’euros d’Action logement (pour réhabiliter des immeubles en centre-ville et les mettre à disposition des salariés) et 1 milliard de l’Anah.
Le plan cherchera ainsi à "faire revenir les habitants", en rendant "la ville plus confortable, plus adaptée, plus accessible, en un mot plus belle", a souligné le Premier ministre. A ce titre, le dispositif de défiscalisation Malraux sera évalué pour "voir s’il est envisageable pour les villes moyennes". Le plan visera dans le même temps à "faire revenir les commerces". Le Premier ministre a avancé deux outils : donner la possibilité aux maires de "faire une pause sur les installations en périphérie si le centre connaît une vacance commerciale très élevée" (le rapport Dauge proposait un "moratoire") et, en retour, "favoriser les installations de commerce en centre-ville en allégeant les procédures d’autorisation". En clair, il s’agirait de supprimer le seuil de 1.000 m2 pour le déclenchement des commissions départementales d’aménagement commercial afin d’attirer les grandes "locomotives commerciales" désireuses aujourd’hui de réinvestir les centres.