Urbanisme - Des précisions sur la notion de lotissement issue de la réforme des autorisations d'urbanisme
Par deux réponses ministérielles publiées en février, le ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer apporte des précisions sur la notion de lotissement issue de la réforme des autorisations d'urbanisme entrée en vigueur le 1er octobre 2007.
L'article L.442-1 du Code de l'urbanisme définit le lotissement comme une opération d'aménagement qui a pour objet ou qui, sur une période de moins de dix ans, a eu pour effet la division, qu'elle soit en propriété ou en jouissance, qu'elle résulte de mutations à titre gratuit ou onéreux, de partage ou de locations, d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments.
Par une question en date du 20 décembre 2007, le sénateur du Vaucluse, Claude Haut, a fait valoir que le Code de l'urbanisme laissait supposer que, dès le premier détachement en vue de construire une parcelle de terrain, la réglementation des lotissements devait s'appliquer, même si une simple déclaration est requise. Il a attiré l'attention sur le fait que dans de très nombreux plans d'occupation des sols (POS), les lotissements étaient interdits dans certaines zones constructibles, ce qui aurait rendu de ce fait tous les terrains inconstructibles dès lors qu'ils faisaient l'objet d'une division.
Le sénateur souhaitait savoir si l'application qui était ainsi faite de la nouvelle règlementation issue de la réforme des autorisations d'urbanisme était celle qui devait être retenue et, dans l'affirmative, s'il était possible de modifier les plans d'occupations des sols afin d'y indiquer que "seuls les lotissements soumis à permis d'aménage sont interdits". Si tel n'était pas le cas, il souhaitait savoir comment interdire la réalisation d'opérations comportant plusieurs constructions nouvelles dans une zone NB de POS ou N de plan local d'urbanisme (PLU) avec possibilités de construire de manière limitée.
Dans sa réponse en date du 11 février 2010, le secrétariat d'Etat au Logement et à l'Urbanisme indique que, depuis la réforme des autorisations d'urbanisme, la première division d'un terrain à bâtir constitue un lotissement soumis à déclaration préalable. Il rappelle, toutefois, qu'il est toujours possible de diviser un terrain, même en zone NB d'un plan d'occupation des sols.
Pour le Secrétaire d'Etat, les dispositions du règlement d'un POS ou d'un PLU qui interdisent les lotissements sont illégales. La jurisprudence considère en effet que les documents d'urbanisme ne peuvent porter que sur des règles de fond et non sur des procédures. Ainsi, le Conseil d'Etat a jugé que ces documents ne peuvent comporter que des conditions de fond de l'octroi des autorisations d'urbanisme. Il n'appartient pas aux auteurs des règlements d'urbanisme ni d'imposer des formalités autres que celles prévues par le Code de l'urbanisme ni de modifier les compétences déterminées par celui-ci (CE, 21 mars 1986, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble Les Périades, req. n° 61817). Il n'est donc pas possible d'interdire un lotissement qui est une procédure de division.
Toutefois, le secrétaire d'Etat rappelle que le droit de diviser un terrain situé en zone NB n'entraîne pas systématiquement le droit de construire, les règlements des POS pouvant édicter des prescriptions relatives, par exemple, à la superficie des terrains et rendre ainsi inconstructibles des terrains après division. La forme urbaine peut donc être encadrée par le règlement et les éventuelles orientations d'aménagement.
Au final, les règles applicables depuis le 1er octobre 2007, qui distinguent les lotissements soumis à un permis d'aménager et ceux soumis à une déclaration préalable, notamment selon le nombre de lots, n'ont pas remis en cause l'impossibilité par les POS et les PLU d'interdire les lotissements comme procédure foncière. Leur forme urbaine peut toujours être réglementée.
Le Secrétaire d'Etat ajoute pour terminer que la lutte contre le mitage passe par une politique de résorption des zones NB. Le reclassement de ces zones dans les nouvelles catégories de zones des PLU doit tenir compte de leur extrême diversité. Ces zones peuvent être plus ou moins urbanisées ou plus ou moins équipées. Elles peuvent être ainsi reclassées soit en zone U (dès lors que les équipements publics ont une capacité suffisante pour desservir des constructions à implanter), soit en zone AU (qui pourra être urbanisable soit à l'occasion d'une opération d'aménagement d'ensemble ou au fur et à mesure de la réalisation des équipements), soit en zone N (dans des secteurs de capacité d'accueil limitée). Toute évolution de l'application actuelle des règlements des POS et PLU devra être justifiée et débattue en fonction des objectifs d'aménagement définis dans les projets d'aménagement et de développement durable (PADD), dans le cadre de l'évolution de ces règlements locaux d'urbanisme, et en vue d'une nécessaire évolution des documents d'urbanisme pour supprimer à terme toute zone NB.
Une autre question afférente au lotissement a été posée, le 5 février 2008, par le Député du Var, Jean-Pierre Giran. Ce dernier demandait au ministre de l'Ecologie, de l'Energie et du Développement durable de lui confirmer que les mots "opération d'aménagement contenus à l'article L. 442-1 du Code de l'urbanisme" visaient bien la réalisation des travaux nécessaires à la desserte du ou des terrains à bâtir issus de la division (c'est-à-dire les voiries, réseaux divers, espaces verts et espaces communs). Il lui demandait également de lui confirmer qu'à défaut d'avoir à réaliser de tels travaux lors de la division du terrain, cette dernière ne constituait pas un lotissement.
Par une réponse en date du 9 février 2010, après avoir rappelé la définition du lotissement, le ministre considère que l'opération d'aménagement dont il s'agit consiste uniquement à détacher, d'une ou plusieurs unités foncières, des lots destinés à recevoir des bâtiments, quel que soit le nombre de lots à bâtir détachés. La notion d'aménagement utilisée pour définir l'acte constitutif d'un lotissement doit être comprise au sens d'aménagement foncier. Elle ne doit pas être assimilée à des travaux d'aménagement, qui renvoient à la réalisation de voies ou d'espaces communs ou d'équipements collectifs. Depuis la réforme du Code de l'urbanisme entrée en vigueur le 1er octobre 2007, ce critère n'est plus déterminant pour qualifier un lotissement. Il n'intervient plus que pour déterminer le régime procédural selon lequel s'effectuera le contrôle administratif de la division foncière, à savoir par le biais d'une simple déclaration préalable ou d'un permis d'aménager. Il ressort clairement de la combinaison des articles L. 442-1, L. 442-2 (renvoi au décret en Conseil d'Etat précisant les cas soumis à permis d'aménager), R. 421-19 (lotissements soumis à permis d'aménager) et R. 421-23 (lotissements soumis à déclaration préalable), qu'il y a lotissement dès le détachement d'un seul lot à bâtir et que, avec ou sans travaux d'aménagement, tous les lotissements ainsi définis sont soumis à autorisation de lotir ou simple déclaration.
Marie-Catherine Chabrier, avocat / Cabinet de Castelnau
Références : question écrite n°02916 de Claude Haut (JO Sénat du 20 décembre 2007, page 2309) et réponse ministérielle publiée page 327 au JO Sénat du 11 février 2010.
Question écrite n°16281 de Jean-Pierre Giran (JOAN du 5 février 2008, page 904) et réponse ministérielle publiée page 1367 au JOAN du 9 février 2010.
