Fonction publique - Cumul d'activités, une tolérance sous surveillance

La loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007 et son décret d'application du 2 mai 2007 ont assoupli les conditions du cumul d'emplois des fonctionnaires pour tenir compte des évolutions économiques et sociales. Le régime antérieurement applicable résultait effectivement d'un décret-loi du 29 octobre 1936. Une circulaire du ministre du Budget et de la Fonction publique publiée ce 12 mars vient donc préciser les conditions d'application de la nouvelle réglementation, laquelle laisse à l'autorité territoriale un important pouvoir d'appréciation au cas par cas.
La circulaire souligne que l'obligation de se consacrer exclusivement à l'exercice de ses fonctions par les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public demeure le principe. Celui-ci souffre cependant de nombreuses exceptions. Dans un premier temps, la circulaire reprend les règles relatives au cumul d'activités à titre accessoire. Le ministre tente tout d'abord de donner une définition de l'activité accessoire, par opposition à l'activité principale entendue comme l'activité exercée dans le cadre professionnel habituel - et ce, indépendamment de la quotité de temps de travail. Il précise ensuite que le caractère accessoire de l'activité s'apprécie au cas par cas, au regard de trois éléments notamment : l'activité envisagée (rémunération, nombre d'heures, identité de l'employeur, etc.), les conditions d'emploi de l'agent au sein de la collectivité (mi-temps ou temps plein) et les contraintes et sujétions particulières afférentes au service dans lequel l'agent est employé.
Il est également précisé que la liste des activités accessoires susceptibles d'être autorisées est limitative. Ainsi, les agents publics peuvent être autorisés à :
- Dispenser des expertises, des consultations ou des enseignements. Le ministre précise que ces activités peuvent être réalisées dans un domaine qui ne présenterait pas nécessairement de lien avec l'activité principale de l'agent au sein de la collectivité. La question qui se pose est de savoir si le juge retiendra la même interprétation car, jusqu'à présent, celui-ci exigeait que les enseignements se rapportent à la nature des fonctions exercées par les agents et non aux qualifications qu'ils pouvaient détenir en dehors de leurs services.
- Exercer à titre accessoire une activité agricole à condition que les agents ne participent pas aux organes de direction si l'activité est constituée sous forme de société civile ou commerciale, excepté le cas où cette situation résulte de la transmission de biens familiaux.
- Effectuer des travaux d'extrême urgence pour prévenir des dangers imminents et organiser les mesures de sauvetage. La circulaire ne donne toutefois aucun exemple.
- Réaliser des travaux ménagers de faible importance, à domicile ou dans le cadre d'une prestation de service à domicile, qui peuvent être rémunérés sur la base de chèque emploi service universel.
 - Percevoir des allocations en cas d'aide à domicile apportée à un proche.
- Avoir le statut de conjoint-collaborateur à condition de ne percevoir aucune rémunération et de ne pas avoir la qualité d'associé.
- Réaliser des travaux de vendanges d'une durée maximale d'un mois.
Sur ces bases, la circulaire donne quelques exemples d'activités autorisées ou interdites.

Le cas des agents à temps non complet

Outre ces activités privées, la circulaire rappelle que les agents publics peuvent cumuler leurs fonctions avec une activité d'intérêt général accessoire au niveau national ou international. Selon le ministre, la notion d'intérêt général doit être entendue plus largement que celle de service public et s'apprécie au regard de divers critères tels que la satisfaction d'un besoin collectif, la finalité de l'activité, l'applicabilité des règles du droit public, le financement par des fonds publics, etc. En tout état de cause, lorsqu'il s'agit d'une activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique, l'action doit être limitée dans le temps : il ne s'agit pas de pourvoir un emploi vacant sous couvert du cumul d'activités.
Une autorisation préalable à l'exercice d'une activité accessoire publique ou privée est obligatoire. Il en est de même en cas de changement substantiel dans l'activité accessoire. Au vu de tous les documents fournis par l'agent - concernant la nature de l'activité, la rémunération, etc. -, l'autorité territoriale peut décider, le cas échéant, de n'accorder qu'une partie du cumul sollicité et/ou de n'accorder le cumul que pour une durée limitée. Cette décision doit être motivée. Même si l'autorisation crée des droits, une fois donnée, elle peut être retirée dans le délai de quatre mois si elle a été accordée illégalement, et peut être abrogée à tout moment si l'activité publique principale et l'activité accessoire deviennent incompatibles.
La circulaire examine par ailleurs les dispositions applicables au cumul pour la création, la reprise ou la poursuite d'activité au sein d'une entreprise ou d'une association. Cette possibilité, ouverte pour une période d'un an renouvelable, doit être soumise au préalable à la commission de déontologie.
La circulaire s'intéresse également au régime de cumul d'activités applicable à certains agents à temps non complet régis par le décret du 20 mars 1991. Ces agents peuvent exercer une activité privée après en avoir informé leur employeur : ce dernier peut néanmoins s'opposer au cumul si l'exercice de l'activité privée est de nature à porter atteinte au fonctionnement normal du service ou à compromettre son indépendance ou sa neutralité. Les agents doivent en tout état de cause veiller à ne pas se rendre coupables du délit de prise illégale d'intérêts. Les agents à temps non complet peuvent également exercer une autre activité publique à condition que la durée totale de travail ne dépasse pas 115% d'un emploi à temps complet.
Enfin, la circulaire précise, de manière générale, que les demandes d'autorisation de cumul, les déclarations de cumul ainsi que les décisions de l'autorité territoriale doivent figurer au dossier de l'agent. Il est également rappelé qu'en cas de non-respect des dispositions relatives aux cumuls, les agents sont passibles de sanctions disciplinaires et pourraient être amenés à reverser les sommes indûment perçues.

Isabelle Béguin / cabinet de Castelnau