Cour des comptes : la crise frappe des collectivités globalement en bonne santé
L'institution de la rue Cambon a livré ce 6 juillet le premier fascicule de son rapport pour 2020 sur la situation des finances publiques locales. Elle y décrit une situation du secteur public local en nette amélioration. Associé à une relative maîtrise des dépenses de fonctionnement, le dynamisme des recettes a permis une nouvelle progression de l'épargne brute, celle-ci alimentant une accélération de l'investissement de l'ensemble des collectivités, et ce dans des proportions jamais vues depuis 2013 (+ 12,4 %). La Cour juge aussi que le bilan des deux années de contractualisation financière entre l'État et les grandes collectivités est mitigé.
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La situation globale des collectivités locales a continué de s'améliorer en 2019, indique la Cour des comptes dans le premier fascicule du rapport sur les finances publiques locales 2020, qu'elle a publié ce 6 juillet. Deux ans après la dernière baisse des dotations, le secteur a donc abordé la crise sanitaire dans une relative bonne santé.
Cela résulte en grande partie de l'évolution des recettes fiscales locales. L'an dernier, la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives décidée par le Parlement (+ 2,2%), a soutenu leur dynamisme. La taxe d'habitation et les taxes foncières ont connu une hausse de 1,2 milliard d'euros (soit +2,8%). Cette évolution n'est pas liée à celle des taux. Dans ce domaine, les collectivités ont été d'une grande sagesse : les taux décidés par les communes et les départements sur la fiscalité locale directe ont très légèrement diminué. Sous l'effet de la très bonne tenue de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), les recettes de fiscalité économique ont, de leur côté, progressé de 1,29 milliard d'euros (+ 4,6%), contre une hausse de 282 millions d'euros en 2018. L'ensemble des recettes des collectivités locales ont augmenté en 2019, "à périmètre constant", de 5,3 milliards d'euros. En 2018 et 2019, leur progression s'élève au total à 9,8 milliards d'euros. Cela représente un montant "comparable" à la réduction des dotations de l'État entre 2014 et 2017", observe la Cour.
Par ailleurs, les collectivités ont réussi à maîtriser à 1,42% la croissance de leurs dépenses de fonctionnement entre 2018 et 2019. C'est certes au-delà du taux annuel de 1,2% admis par la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022. Mais cette évolution est "compensée" par la modération des dépenses qui avait été constatée en 2018. Parmi ces dépenses, celles qui concernent le personnel ont crû l'an dernier de 1,7%. Après une année de gel (en 2018), l'application l'an dernier du protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR) décidée par l'État, explique un cinquième (231 millions d'euros) de cette progression.
Épargne en nette hausse
D'autres éléments ont été favorables en 2019, tel que le moindre impact des décisions de l’État en matière de nouvelles normes appliquées aux collectivités (+315 millions, contre + 402 millions en 2018).
Assortie d'une solide croissance des recettes, la modération des dépenses de fonctionnement a permis au secteur public local d'accroître son épargne brute de 3,1 milliards d'euros (+ 8,5%), celle-ci grimpant à 39 milliards d'euros. Ces marges de manœuvre budgétaires ont servi à financer une nouvelle hausse de l'investissement local. Celui-ci a accéléré de 12,4% l'an dernier. Cette évolution est liée à la réalisation par les communes et leurs groupements de leurs projets avant la fin du mandat municipal. Les dépenses d’investissement du "bloc communal" ont en effet augmenté de 12,5% en 2019 (+ 4,74 milliards d'euros). Le "rattrapage progressif" en matière d'investissement des communes et de leurs EPCI "conduit à dépasser", en 2019, le niveau de leurs investissements de 2013, indique, au passage, la Cour. Laquelle précise toutefois que "le niveau cumulé sur la période 2014-2019 "est inférieur à celui du cycle précédent (2008-2013).
Les départements et les régions ont accéléré également leurs investissements. Les premiers ont profité d'une épargne en forte progression (+ 16,7%) pour augmenter leurs investissements de 1,2 milliard d'euros (+ 13,8%). À 10,3 milliards d’euros en 2019, ceux-ci ont atteint leur "plus haut niveau depuis 2013". Pour leur part, les régions ont accru leurs dépenses d'investissement de 1,08 milliard d'euros (+ 11,3%).
Des situations diverses
Les collectivités ont pu investir davantage sans recourir beaucoup à l'emprunt : la dette des collectivités n'a augmenté que de 0,2% l'an dernier, note par ailleurs la Cour.
Si les collectivités ont bénéficié en 2019 d'une "amélioration générale", un certain nombre d'entre elles présentaient, à la veille de la crise de 2020, des signes de faiblesses. C'était le cas de certaines communes de petites tailles et de certains départements, notamment parmi ceux dont la taille est comprise entre 500.000 et 1 million d'habitants. D'une manière générale, les départements connaissent "une fragilité structurelle" de par la nature de leurs recettes et de leurs dépenses, souligne l'institution de la rue Cambon. De leur côté, les régions n'ont pas autant maîtrisé leurs dépenses de fonctionnement que les autres catégories de collectivités, puisque celles-ci ont progressé de 2,1% l'an dernier.
"L’impact de la crise sur les collectivités dépendra de la structure de leurs dépenses et de leurs recettes, mais également de leur situation avant la crise", soulignent les magistrats. Ils formuleront "une première analyse de l'incidence de la crise" sur les finances locales dans un second fascicule de leur rapport, qu'ils remettront "au second semestre 2020". Dans ce document, la Cour des comptes analysera également "l’émergence des métropoles dans le paysage territorial français depuis 2010".
Contractualisation financière : la Cour pointe des "effets pervers"
Dans son rapport, la Cour dresse un bilan de l'application du dispositif de limitation des dépenses de fonctionnement des plus grandes collectivités territoriales, qui a été interrompue en mars en raison de la crise du coronavirus.
Les 321 collectivités et groupements à fiscalité propre concernés par les contrats de Cahors ont vu les dépenses de fonctionnement de leurs budgets principaux progresser de 0,8% en 2019. Ce résultat se situe bien en-dessous du plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 (+ 1,2% par an). C'est chez les collectivités qui n'ont pas signé de contrat que la hausse des dépenses de fonctionnement a été la plus faible : elle a été limitée à + 0,4% pour ces structures, tandis qu'elle s'est élevée à + 1% pour les collectivités signataires des contrats. "Les collectivités présentant un risque de ne pas maîtriser leurs dépenses de fonctionnement ont plus accepté de signer des contrats que les autres, malgré leur désaccord éventuel sur le principe même de cette contractualisation", explique le gendarme des comptes publics.
En outre, la Cour indique que les collectivités et EPCI assujettis à la contractualisation "ont significativement diminué leurs besoins de financement". En 2018 et 2019, la progression de l’endettement des collectivités a "davantage été le fait de la partie du bloc communal non soumise à contractualisation".
Autre élément de bilan : la capacité de désendettement des 321 collectivités soumises à contractualisation "a diminué de près d’une année entre 2017 (5,3 années) et 2019 (4,4 années), écrit la Cour. Mais, pour l'ensemble des collectivités, une amélioration est également observée (- 0,6 année en 2018 et 2019).
La Cour dresse tout de même un sévère bilan de la mise en œuvre de deux années de la contractualisation financière entre l'État et les grandes collectivités territoriales. Un dispositif dont la mise en œuvre en 2020 a été suspendue par la loi d'urgence du 23 mars. Le dispositif a eu pour effet de décourager le développement de nouveaux partenariats avec l'État ou la recherche de financements extérieurs (notamment ceux issus du mécénat), puisqu'ils devaient être pris en compte dans les dépenses soumises au plafond d'augmentation annuelle de 1,2 %. Le dispositif a également incité les collectivités à effectuer des choix de gestion qui "affaiblissent la lisibilité de leur budget", ou conduisent à une "démutualisation" des agents (en cas de "remunicipalisation" par exemple), critique la Cour. Qui dénonce encore un "défaut de cohérence" dans la mise en œuvre des retraitements comptables par les services de l'État. En outre, le choix par l'État de déduire telle ou telle dépense locale ne donnerait pas lieu à toute la transparence nécessaire. Par ailleurs, le mécanisme de sanction qui a concerné en 2018 une douzaine de collectivités et EPCI (pour un peu plus de 25 millions d'euros au total) n'ayant pas atteint leurs objectifs, est "complexe" et résulte de "laborieuses négociations" entre l'État les entités concernées.
S'il fait le choix de poursuivre la politique de contractualisation financière, le gouvernement devra la faire porter également sur les budgets annexes des grandes collectivités et devra faire en sorte d'améliorer la transparence dans le cadre des discussions avec les élus locaux, recommande la Cour des comptes. Qui conseille également de veiller à ce que les modalités concrètes des contrats ne pénalisent pas la politique de mutualisation entre les villes-centres et leurs agglomérations.
T.B / Projets publics pour Localtis
