Cour des comptes : quelle "stratégie" pour la sortie de crise ?

Une fois n’est pas coutume, la Cour des comptes apporte un soutien, certes conditionné, à la stratégie de sortie de crise du gouvernement. Vendredi dernier, le ministre de l’Economie défendait devant les députés le PLFR 2021, un budget de "transition" avant le retour à la normale, estimant que "le seul obstacle sur le chemin du retour à la croissance serait le retour de la pandémie". Ce budget de sortie de crise prévoit de recharger pour quelques mois encore les principales mesures d’urgence (Fonds de solidarité, activité partielle, allègement de charges) déployées depuis plus d'un an. Mais alors que les 20 milliards d’euros supplémentaires ainsi programmés font virer les comptes publics dans le rouge, la rue Cambon fait montre de tolérance et invite surtout à ne pas débrancher ces mesures trop tôt, comme elle avait déjà eu l’occasion de le dire au mois de mars. Dans un rapport intitulé "Une stratégie des finances publiques pour la sortie de crise : concilier soutien à l’activité et soutenabilité" commandé en février dernier par le gouvernement et remis au Premier ministre et au président de la République mardi 15 juin, elle s’efforce de tenir le juste équilibre entre retour de la croissance, maîtrise des dépenses et, notamment, soutien aux entreprises. Car "la situation actuelle est marquée par une forte incertitude sur les caractéristiques de la reprise une fois la crise sanitaire passée".
Le Premier ministre aurait jugé les conclusions du rapport "plutôt en ligne avec les orientations du gouvernement" – un rapport "équilibré dans son approche, utile pour les orientations et arbitrages" et qui, "n'est pas dans la veine austéritaire", rapporte-t-on à Matignon.

• Sortie progressive des aides

La Cour accorde un satisfecit au "quoi qu’il en coûte" et aux mesures d’urgence qui ont "globalement rempli leur objectif en réduisant le nombre des faillites d’entreprises et en limitant les pertes d’emplois". Mais "les risques d’une sortie prématurée des dispositifs de crise sont élevés", alerte la rue Cambon, qui s’inquiète du niveau d’endettement des entreprises, en particulier des PME. La sortie doit être progressive de manière à "ne pas porter atteinte à la reprise de la croissance". S’agissant du Fonds de solidarité, elle considère que la distinction entre les secteurs "protégés" liés au tourisme au sens large (S1, S1 bis) et les autres ne sera "plus aussi pertinente" à partir du mois de juillet. En outre, dans la mesure où la reprise sera différente selon les secteurs, elle préconise de prolonger le Fonds de solidarité et l’activité partielle "de quelques mois", "dans des conditions moins généreuses de manière à en abaisser le coût pour les finances publiques et à éviter les effets d’aubaine", tout en intensifiant la lutte contre la fraude. Alors que le Fonds de solidarité est prolongé jusqu’au mois d’août avec un système de dégressivité, la Cour propose six mois supplémentaires. L’aide serait réservée aux secteurs dont le chiffre d’affaires continue à être inférieur à celui d’avant-crise ou qui seraient encore affectés par la crise. Un ticket modérateur serait laissé à la charge des entreprises. En contrepartie, les charges sociales et fiscales devraient être de nouveau exigibles "pour marquer le retour à une situation normale, le plus rapidement possible".
Ces mesures doivent être accompagnées d’un plan d’apurement des dettes, notamment pour les PME, afin d’améliorer leur solvabilité. La Cour propose d'"ouvrir de nouvelles pistes pour drainer l’épargne des ménages vers le renforcement des fonds propres des entreprises". Alors que le gouvernement a décidé de prolonger les PGE (prêts garantis par l’Etat)  jusqu’au 31 décembre 2021, elle estime que pour les TPE-PME la priorité devrait être donnée à des aides directes.

• Réduction de la dette et du déficit publics

Pour contenir une dette publique qui s'est accrue de 20 points en deux ans – pour atteindre 117% du PIB en 2021 –, la France ne devra pas compter que sur le retour de la croissance de l'économie, prévient la Cour des comptes. La reprise favorisera bien sûr la maîtrise de la dette et du déficit publics (environ 9,4 points de PIB en 2021). Mais la France devra aussi ralentir la progression de ses dépenses publiques. Ce qui, pour la Cour, passe par des coupes dans les dépenses et la détermination d'un objectif en la matière. Il appartiendrait à la majorité issue des élections du printemps 2022 de le mettre en place. "La trajectoire de finances publiques retenue devrait être inscrite dans une loi de programmation des finances publiques votée à l’automne 2022 et portant sur l’ensemble de la législature", préconise la Cour. La mise en œuvre de ce cadre débuterait en 2023.
Sur l'objectif de dépenses à proprement parler, la Cour recommande de "retenir un taux de progression des dépenses permettant une réduction du déficit public suffisante à l’horizon de 2027 pour assurer une réduction du poids de la dette dans le PIB". Un scénario bien accueilli à Matignon, puisqu'il est en ligne avec la cible que le gouvernement a inscrite dans le programme de stabilité présenté en avril. L'échéance de 2027 pour l'amorce d'une décrue de la part de la dette publique dans le PIB "semble le bon horizon", déclare l'entourage du Premier ministre.

• Gouvernance des finances publiques 

La Cour appelle à "rénover" la gouvernance des finances publiques. Cela passe, selon elle, par la fixation d'objectifs annuels de dépenses couvrant "l'ensemble du champ des administrations publiques", ainsi qu'une meilleure surveillance du respect de la trajectoire des finances publiques. La mise en place d'un "compteur des écarts" et le renforcement des compétences du Haut Conseil des finances publiques doivent y concourir. Comme dans un rapport de novembre dernier, l'institution bicentenaire plaide aussi pour "une plus grande coordination entre les acteurs des finances publiques". Une "instance de concertation pérenne" devrait, selon elle, réunir "l’État, les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale et les partenaires sociaux". Elle se tiendrait en particulier en amont du dépôt des projets de loi de programmation des finances publiques "pour déterminer le cadre global des finances publiques et partager les objectifs et sous-objectifs de dépenses". La proposition revient à redonner vie à la conférence des finances publiques, qui avait été créée en 2006 par Dominique de Villepin et avait perduré sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy. En outre, avant que ne soient fixés les objectifs de la loi de programmation, "un grand débat citoyen" sur la dette pourrait être organisé pour associer l’ensemble de la société civile, recommande la Cour. En suggérant par exemple la tenue d'"Etats généraux" associant les partenaires sociaux et les représentants des usagers.
S'agissant cette fois de l'évolution des règles budgétaires européennes – sujet qui sera au menu de la présidence française de l'Union européenne au premier semestre 2022 –, le gendarme des comptes publics préconise la définition d'une règle qui permette entre autres de "privilégier l’investissement au sein de la dépense publique".

• Contrats de maîtrise des dépenses locales

A l'instar de la commission Arthuis, qui a rendu son rapport en mars dernier, les magistrats préconisent aussi le retour de la contractualisation financière entre les collectivités et l'Etat, mais sous une forme "élargie". Héritiers des contrats dits "de Cahors", qui ont été mis en œuvre en 2018 et 2019, les nouveaux dispositifs porteraient sur un plus large périmètre de dépenses de fonctionnement, intégrant les budgets annexes (en plus des budgets principaux). La Cour plaide aussi pour des "ajustements" dans la nouvelle génération de contrats : une plus grande capacité de modulation des taux d'évolution des dépenses de fonctionnement pour mieux tenir compte de la diversité des situations locales, l'introduction d'un objectif en matière d'évolution des effectifs employés par les collectivités, un levier pour inciter les collectivités à privilégier "les investissements qui ont un fort effet de levier socio-économique", ou encore la "fixation non contraignante d’une trajectoire globale en recettes". Mais pour la rue Cambon qui, au moment de la mise en place de la contractualisation financière, avait douté de l'efficacité de cette stratégie, il reste encore aujourd'hui une alternative : la poursuite de la baisse des dotations, qui a été enclenchée entre 2014 et 2017. Par le passé, la Cour avait jugé efficace cette mesure radicale et très mal vécue par les élus locaux. Sa réactivation nécessiterait néanmoins de "mieux prendre en compte les disparités de ressources entre collectivités", considère-t-elle.

• Fonction publique : maîtrise et motivation...

En matière de gestion des ressources humaines (GRH) dans la fonction publique, la Cour insiste sur la nécessité de respecter la norme de travail annuelle de 1.607 heures – mais cette obligation est en voie d'être appliquée dans les collectivités – et celle de lutter contre l'absentéisme. Il faut aussi, selon elle, mettre l'accent sur la maîtrise des effectifs, le renforcement de la motivation des agents, ou encore la formation tout au long de la vie. L'enjeu est, ajoute-t-elle, de "fonder davantage les règles et pratiques de GRH sur la nature des métiers, les fonctions exercées, ou encore les performances atteintes que sur l’identité de l’employeur (…), les catégories d’emplois (A, B, C) ou l’appartenance à un corps administratif et technique."

• Comment "améliorer la qualité de la dépense publique"

On l'aura compris, les préconisations du rapport ne sont évidemment pas seulement quantitatives. La Cour estime "nécessaire de renforcer l’efficience et d’améliorer la qualité des services rendus aux citoyens par l’ensemble des collectivités territoriales et des administrations publiques". Ce qui devra selon elle passer par une "revue des missions des administrations", un allègement des procédures administratives et des normes, par davantage d'évaluation des politiques publiques, par un meilleur contrôle des dépenses… et par un certain nombre de réformes, y compris structurelles. Dont une nouvelle réforme territoriale ?

• Organisation territoriale. Alors que l'exécutif a refusé dès 2017 de bousculer l'organisation territoriale, la Cour des comptes remet ce sujet à l'ordre du jour. "Une simplification du 'millefeuille' des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, des services de l’État et des autres opérateurs publics apparaît nécessaire, qui devrait amener à reconsidérer l’utilité de maintenir certains échelons ou certaines structures", écrit-elle. Le "bloc communal" est en particulier dans son viseur. Les magistrats prônent "une relance du mouvement de regroupement au niveau des communes, aussi bien dans les territoires ruraux qu’urbains", l'élargissement des compétences des établissements intercommunaux, la réduction du nombre de syndicats et la simplification des financements croisés. "Les services rendus par des communes très faiblement peuplées gagneraient à tout le moins à être mutualisés", considèrent-ils. En indiquant que la réflexion "devrait être conduite en concertation étroite avec les collectivités territoriales et les principales associations d’élus". Au-delà de la simplification du paysage des collectivités, la Cour préconise des simplifications tous azimuts (en matière de normes, s'agissant des petites taxes…).

Le rapport met par ailleurs en exergue "cinq secteurs-clés [qui] pourraient faire l’objet de réformes : les retraites, les dépenses d’assurance maladie, la politique de l’emploi, les minima sociaux et la politique du logement.

• Emploi. Les objectifs mis en avant ont en partie de quoi faire consensus. Sans que la Cour n'avance véritablement de recette pour mieux les atteindre. "Prévenir le chômage de longue durée", "améliorer la personnalisation de l’accompagnement pour une insertion durable dans l’emploi", "accroître dans la durée l’efficacité des mesures en faveur des jeunes décrocheurs vers l’emploi", "renforcer le caractère contracyclique de l’assurance chômage et maîtriser la dynamique des dépenses d’allocations" (avec possible révision du mode de financement de Pôle emploi).
   
• Minima sociaux. La ligne est claire : "mieux cibler et simplifier" les minima sociaux "afin d’accroître leur efficacité, notamment en direction des ménages les plus défavorisés". Ce qui impliquerait entre autres d'"harmoniser les règles de prise en compte des ressources dans le calcul des droits des différentes allocations", d'envisager "la suppression, à terme, du revenu de solidarité outre-mer (RSO), de l’ASS et de l’allocation veuvage au profit d’un RSA rénové" et "l'absorption de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) par l’AAH", la mise en place à terme "d’un gestionnaire et d’un guichet unique autour de la CAF" (sans que ne soit précisé ce que cela impliquerait pour les départements).
   
• Logement. Il faut "simplifier et territorialiser davantage les instruments de la politique du logement en ciblant prioritairement les ménages les plus défavorisés, et supprimer les dispositifs, notamment fiscaux, dont l’efficience est insuffisante", résume la Cour. Sur la territorialisation, il s'agirait de "renforcer le pilotage local de la politique du logement et de faire des EPCI le cadre de référence de la conception et de la mise en œuvre des politiques de logement". Mais aussi de "mieux coordonner les acteurs du logement et ceux en charge de politiques connexes, notamment les politiques de l’emploi, des transports, de l’aménagement du territoire (y compris de la rénovation urbaine), ou encore les politiques éducatives et sociales".